淺析網絡型社會治理結構

郎玉瑩

【摘要】在后工業社會高度復雜性和不確定性的社會環境以及社會治理中多元治理主體并存的條件下，原來的社會治理結構已不能有效發揮作用，積極地探索和建構與現實社會環境相適應的網絡型社會治理結構才是社會治理結構變遷的最終歸宿。本文從網絡型社會治理結構的產生以及其具有的非中心、主體間的密切聯系和合作、承認和發揮人的主體性的特點；抵御社會風險和應對危機、彌補政府失靈和市場失靈的效能幾個方面對其進行了分析。

【關鍵詞】社會治理結構 網絡結構 中心-邊緣結構 線性結構

一、社會治理結構的變遷和網絡型社會治理結構的產生

將人類的歷史劃分為農業社會、工業社會和后工業社會，社會治理模式經歷了從統治型到管理型再到服務型的轉變，這是我們在研究公共行政時十分熟悉以及學界常用的分析框架。與此相對應的，社會治理結構也是一個歷史性的概念，農業社會的社會治理結構是一種單一單向的線性結構，工業社會的社會治理結構則是一種中心-邊緣模式的多線型線性結構，與后工業社會相適應的則是網絡型社會治理結構。

社會治理結構的變遷受到諸多因素的影響和推動。首先，公民爭取公民權力的斗爭是推動社會治理結構變遷的根本動力。“社會治理結構主要是指政治、行政、公民三種基本力量形成的社會管理體系”，從黃顯中等人（2010）對社會治理結構的定義中可以看出，公民作為其中的重要力量對社會治理結構的變遷具有至關重要的作用，尤其是公民對公民權利的要求是推動社會治理結構變遷的根本動力。例如在農業社會，“皇權至上”的統治型社會治理模式決定了其社會治理的單一線性結構，這種社會治理結構直接服務于階級統治和階級利益的實現，公民作為“手無縛雞之力”的臣民與高高在上的統治階級相比地位十分卑賤，甚至連基本的生存權利都無法得到保障，生死都掌握在統治者手中，更不用談市民權利了，當臣民利益受損時只能去衙門前擊鼓鳴冤更甚者忍氣吞聲。有一部分人面對這無盡的壓迫和剝削奮起反抗爭取自己的權利，從而掀起了歷史上轟轟烈烈的農民起義，除此之外，資產階級也打著“天賦人權”的口號對抗與推翻皇權和教權的統治。雖然后人對農民起義的評價并不樂觀，認為由于農民階層存在知識能力上的局限，大部分農民起義往往在政治上是盲目的沒有遠見的，但不可否認的是這種爭取權利的斗爭對推翻皇權再造社會治理結構起到了不可忽視的作用。又因為實現和保障公民權利是民主的重要表現形式和實現途徑，公民對公民權利的要求也是對政治行政民主化的追求，所以公民對公民權利的訴求推動社會治理結構變遷的本質是民主的要求在發揮根本性的作用，正如張康之老師所說的，“……社會治理結構在民主的要求下包含著根本性變革的可能性方向，進而徹底改變社會治理的中心-邊緣模式及其線性結構”。其次，社會環境的變化是推動社會治理結構變遷的重要因素，工業社會的社會治理結構是一種“自上而下、層級森嚴、呈金字塔型的官僚科層制線性結構”，在面對工業社會追求效率，較為簡單化較為確定性的社會環境中，這種結構是有效的，但自從步入后工業社會進程以后，整個社會進入了一個空前的復雜性和不確定性的狀態，工業社會的社會治理結構已經不能適應新的社會環境對社會治理提出的要求和挑戰，出現了合法性的危機和合理性的挑戰，而且在解決不確定性和復雜性社會問題時多元治理主體的介入也使得原有的社會治理結構失效，所以需要對社會治理結構進行重建，而且“這種重建不是對工業社會結構的一種基于認識的調整和改造，而是一種基于反思的創造性構建”。

二、網絡型社會治理結構及其特點

朱曉紅（2007）在社會治理主體及其結構的歷史考察研究中將網絡結構定義為“是對線性結構和中心-邊緣結構的揚棄和發展，是在平等、獨立和相互信任基礎上的溝通和合作中形成的非中心的結構框架，它打破了組織邊界，使社會治理主體之間具有可滲透性和模糊性、密集的多邊聯系和充分合作?！痹谥鞎约t關于網絡結構的定義的基礎上，結合其他學者的研究，歸納總結出了網絡結構的以下幾個特點。

首先，網絡型結構是一種非中心的結構。近代以來的社會治理結構都是奉政府為唯一的治理主體的，政府處于社會治理的中心地位，而在網絡型社會治理結構中，雖然政府在社會治理中仍然發揮著主要作用，但發揮作用的方式由控制轉變為引導，而且在網絡結構中，非政府組織、公民個人等社會主體也處于社會治理中的十分重要的地位，在社會治理中發揮著至關重要的作用。同時，在網絡型社會治理結構中，國家與社會的合作得以加強，因為在網絡化社會中，隨著大量復雜性、棘手化社會問題的出現，使得拘泥于國家權力界限范疇以及嚴格權力分工的傳統社會治理模式趨于失靈境地，國家與社會走向合作是必然趨勢。一般來說，國家與社會合作治理表現是組織間網絡化治理，通過網絡化治理，一方面將社會納入政策制定過程之中；另一方面將國家嵌入到社會主體網絡之中，由此，網絡化治理進一步模糊了國家與社會的之間的界限。所以網絡結構是一種模糊了中心的或者說是非中心的社會治理結構，但是非中心不是說沒有中心的，任何一種社會治理結構都是有中心的。

其次，網絡型結構中各主體之間存在著密切的聯系和合作。在官僚科層制的線性結構中縱向管理層級較多而橫向部門之間的溝通較少，導致“在社會治理的線性結構中，任何一種聲音都不足以影響他人，更不可能影響群體以及社會各種力量”，而網絡結構縮短了每一個節點即每一個社會主體之間的距離，“社會治理過程中的每一成員都是社會治理網絡上的一個必要節點，都會處于與其他節點的互動中，甚至，每一個節點的任何一種微小的變化，都會在整個社會治理網絡中得到相應的反映”。

最后，網絡結構承認和發揮人的主體性。線性結構是壓抑人和泯滅人的獨立性和主體性的結構，而網絡型結構不否認人的主體性，而且積極提倡在社會治理框架中融入人的主體性，對此，有學者在其研究中做了如下比喻，“就人的主體性而言，以往的社會結構只能比喻成‘蠶繭，而合作治理賴以生成的網絡結構則可比喻成‘蛛網?！?/p>

三、網絡型社會治理結構的效能

網絡型社會治理結構促進了多元主體合作治理的實現，有利于充分發揮多元社會治理主體的優勢，從而實現其效能，一方面增強了社會抵御風險和應對危機的能力；另一方面，有助于彌補政府和市場自身的缺陷，推動公共價值的再生產，對于應對“政府失靈”和“市場失靈”具有積極作用。

在后工業化進程中，整個社會進入了一種高度復雜性和高度不確定性的狀態，各種公共事件層出不窮，國家安全、人民安全和社會安定面臨著極大的風險，在這種情況下，就需要社會具有高度的抵御風險和應對危機的能力，然而，實踐表明，工業社會官僚科層制的線性結構在這種情況下的表現是差強人意的，例如在突發事件的應對處置中，不同層級政府之間的責權劃分與關系協調，綜合的（如應急辦）同類的（如減災、安監、監控、維穩、食品安全）應急機構之間的責權劃分與關系協調，臨時的（如應急指揮部）同常設的應急機構之間的責權劃分與關系協調等等，都成了難題，往往要通過最高層級領導的批示、干預才能得到解決，從而影響了應急管理的效率和效果。而且在中心-邊緣模式下，政府處于社會治理的中心，而社會組織、團體和公民個人等處于社會治理的邊緣，地位上的不平等和參與渠道的有限導致了政府以外的治理主體很難參與到應對危機和抵御風險的行動中來，即使有所參與也是有限的不完全參與，這在一定程度上限制了應對危機和抵御奉獻的效率和效果。網絡型社會治理結構則不同，網絡結構承認人的主體性，遵循各主體之間的平等原則，縮短了各主體之間的橫向和縱向距離，減少了官僚科層制帶來的上下和內外溝通障礙，使各主體之間的聯系和合

作更加密切，所以當危機發生時，網絡型社會治理結構能提高不同主體之間的溝通效率，保證信息的對稱性和資源互通共享，充分調動各主體的積極性發揮各主體的優勢，從而及時有效的應對危機抵御風險。

網絡型社會治理結構除了在應對危機和抵御風險時具有突出效能以外，在彌補政府失靈方面也表現出明顯的優勢。“政府失靈”一般指政府失靈政府活動的低效性和結果的非理想性，或是指政府干預達不到彌補市場失靈的預期目標，或是雖能達到目標但其代價超過市場失靈所造成的缺陷。除此之外，工業社會的線性治理結構決定了“國家似乎只能制定和推行簡單的涉及單領域的政策，而且盡可能將參與方減少到最低限度”，而且“各種機構總是依據自身來選擇行動的類型和對話者的類型”，這意味著政府并不是在所有領域都能有效發揮作用，而且政府決策中的公眾參與受到了限制，社會公眾的利益訴求得不到有效的表達，政府在制定政策時并不能全面考慮所有公民的公共利益和公共需求，這就是有學者提出的“第二種政府失靈”的表現，即“政府在提供公共物品、從事公共事務管理方面的失靈，如政府的政策制定與公共服務常常具有“趨中性”，從而難以照顧到一些特殊的邊緣群體，即使關注到某些特殊的邊緣群體，往往也是只考慮到他們的一般性需求，而難以估計到他們的某些特殊需求”。除了以上兩種表現以外，我們注意到官僚科層制線性結構下政府官員倫理精神的缺失，在制定政策和提供公共產品公共服務時更加注重業績和考慮自身前途，民間流傳的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”的說法就是這一問題的現實反映，廣泛意義上來說這也是一種政府失靈的表現。有學者提出，解決問題的關鍵在于“在政府利益與公共利益之間建立起一整套激勵共容機制，這樣政府利益不僅不會損害公共利益，反而更能促進公共利益”。對于克服和彌補以上政府失靈的表現，網絡型社會治理結構有著明顯的優勢。在非中心的網絡結構中，除了政府以外的其他利益相關主體獲得了與政府平等的地位，而且各主體之間的距離縮短，使得公共需求和公共利益能夠得到更加有效充分的表達，同時，網絡結構把組織的界限充分淡化，也就淡化了組織與服務對象之間、不同治理主體之間的區別，強調政府和社會自治力量等其他社會治理主體之間的良性互動與合作，一方面政府把原本就該由私人部門和市場承擔的或者是由政府提供效率不高效果不理想的部分公共物品和公共服務交還給私人部門和市場提供；另一方面非政府組織等政府以外的組織和個人可以照顧到政府無法顧及的部分特殊群體的利益需求，為其提供所需的服務，從而促進公共服務供給過程中公平與效率的內在調和；同時，網絡型社會治理結構在推動公共價值的再生產方面具有突出優勢，有利于多元主體在治理網絡中共享資源與信息、分擔責任與風險，從而有助于公共服務供給增量的增加。

從以上分析中可以看出，網絡型社會治理結構具有著線性結構和中心-邊緣結構無可比擬的優勢，網絡型結構下的多元主體合作治理是社會治理結構變遷的最終歸宿，但是我們在探索和建構網絡型社會治理結構的過程中還需要注意以下幾個方面的問題。

首先，雖然我國的社會治理結構處于網絡化轉型的過程中，但目前的社會治結構仍屬于中心-邊緣結構，距離徹底的轉型仍有很長的一段路要走。中心-邊緣結構不僅是社會治理賴以開展的依據，還以人的思維方式的形式固定下來，所以要實現從中心-邊緣結構向網絡型結構的徹底轉變，最根本的是要轉變思維模式，擺脫線性思維的桎梏，用網絡思維“去中心化”打破“中心-邊緣結構”。其次，我們在被網絡型結構的優越性吸引的同時也要清醒的認識到其存在的弊端和在中國國情下實施的適用性和局限性問題，并在理論和實踐的探索過程中不斷改良。所以我們在探索和構建網絡型社會治理結構的過程中“要把握住兩個實際，一個是中國實際，另一個是人類后工業化的實際。從這兩個實際出發，不媚洋，不泥古……”。

四、小結

公共行政的理論是一個嚴密完整的系統，系統中的各元素之間存在著密不可分的聯系。所以，在以上論析網絡型社會治理結構的過程之中，還思考了其與公共行政的公共性、公民參與、民主政治民主行政等之間的關系問題。首先，網絡型社會治理結構沒有固定的等級結構和嚴格的層級節制，通過使命驅動和倫理精神來實現組織激勵，以實現公共利益為目標，是能夠形式公共性和實質公共性相統一的治理結構；其次，公民作為社會治理結構中的重要力量與社會治理結構的變遷有著密切的關系，一方面，公民對公民權利的要求是推動社會治理結構變遷的動力所在，另一方面，日益發展的公民參與又是社會治理結構變遷的成果，在社會治理結構由“中心—邊緣模式”的線性結構轉變為多中心的開放的自由的網絡結構的過程中，公民參與也將實現從象征性參與或形式參與到實質參與的跨越；其次，關于網絡結構與民主，網絡結構的非中心、提倡在社會治理中融入人的主體性、各主體間平等信任等種種特性使實質民主具備了實現的條件，正如張康之老師所說，“當社會治理的結構從線性結構轉變為網絡結構的時候，形式民主也就會與它背后的非正義和不公正等一道得到揚棄，并代之以實質民主”；最后，是關于多元治理主體與網絡型社會治理結構之間的關系，是多元治理主體并存的現實條件催生出社會治理結構網絡化的轉型要求還是網絡型社會治理結構本身包含和實現了多元治理主體作用的發揮呢？關于先后問題，從現實情況來看毫無疑問是多元治理主體出現在先的，現在的社會治理結構仍然是中心-邊緣結構的，但是與多元治理主體并存的條件相適應的治理模式應該是“合作治理”，而建構了網絡型社會治理結構也就意味著實現了合作治理。對于網絡型社會治理結構還沒有查閱到學界對其明確的定義，所以基于以上反思，可以更好的理解網絡型社會治理結構的內涵。

參考文獻

[1]黃顯中，何音.公共治理結構：變遷方向與動力——社會治理結構的歷史動向探析[J].太平洋學報，2010（09）：10-18.

[2]張康之.公共行政的行動主義[M].南京：江蘇人民出版社，2014.9：143

[3]朱曉紅.淺析社會治理體系的網絡結構及其過渡形式[J].學習論壇，2008（12）：50-52.

[4]張康之.論后工業化進程中的結構危機[J].華中師范大學學報（社會科學版），2006（09）：31-36.

[5]朱曉紅.社會治理主體及其結構的歷史考察[D].北京：中國人民大學，2007.

[6]E Wilson.Towards Accountability in Democratic Network Governance[D].Dalhousie University，2015：89.

[7]張康之.探索公共行政的民主化——讀后現代公共行政：話語指向[J].國家行政學院學報，2007（02）.

[8]張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京：中國人民大學出版社，2008：354.

[9]童星.從科層制管理走向網絡型治理——社會治理創新的關鍵路徑[J].學術月刊，2015（10）：109-116.

[10]皮埃爾·卡藍默.破碎的民主——試論治理的革命[M].北京：三聯書店，2005：21.

[11]嚴新明，童星.市場失靈和政府失靈的兩種表現及民間組織應對的研究[J].中國行政管理，2010（11）：90-93.

[12]王臻榮，常軼軍.政府失靈的又一種救治途徑——一種不同于公共選擇理論的分析[J].中國行政管理，2008（01）：55-58.

[13]張康之.合作治理是社會治理變革的歸宿[J].社會科學研究，2012（03）：35-42.