新常態下實行更加有利于實體經濟發展的政策措施研究
——以廣西糖業二次創業為例

□ 莫仲寧，劉 深，黃毅菲，劉志超

（1.中共廣西區委黨校、廣西行政學院，廣西 南寧 530021；2.廣西教育研究院，廣西 南寧 530022；3.廣西教育廳，廣西 南寧 530022）

一、新常態下創新廣西糖業發展政策問題的提出

（一）中央近年的決策部署都將實體經濟的發展置于突出的位置

發展實體經濟對提供就業崗位、改善人民生活、拉動消費、促進內需、穩定社會以及實現經濟持續發展具有重要意義。發展實體經濟是決勝全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標、建設社會主義現代化強國的根本保證。為此，中央近年的決策部署都將實體經濟的發展置于突出的位置。黨的十八大報告指出：要“牢牢把握發展實體經濟這一堅實基礎，努力營造鼓勵腳踏實地、勤勞創業、實業致富的社會氛圍。”［1］中央強調要大力發展實體經濟，強化社會物質經濟基礎，從國家戰略的層面明確了促進實體經濟發展是我國宏觀經濟的主要任務。2017年3月7日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議遼寧代表團審議時強調：“不論經濟發展到什么時候，實體經濟都是我國經濟發展、在國際經濟競爭中贏得主動的根基”［2］。黨的十九大報告明確指出：“建設現代化經濟體系，必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向，顯著增強我國經濟質量優勢。”［3］黨的十九大為我國經濟發展指明了方向，明確了著力點。研究新常態下更加有利于實體經濟發展的系列配套政策，對于我國經濟實現高質量發展具有重大意義。

（二）食糖是關系國計民生的重要戰略物資，廣西糖業發展事關國家食糖供應安全大局

糖是人類消費的必需品，食糖是關系國計民生的重要戰略物資。食糖的消費是剛性的，食糖產業具有糧食安全的特性。我國每年對糖的需求量為1500萬噸以上。目前，國內的糖產量一直徘徊在1000萬噸左右，缺口500萬噸左右。廣西糖業經過30多年的發展，形成了規模比較大和產業鏈比較完整的產業，廣西的甘蔗種植面積、機制糖產量均位于全國首位，占全國60%以上份額，廣西是我國最大和最主要的蔗糖生產基地，為全國食糖供給安全作出了重要貢獻。可以說，廣西糖就是中國糖，廣西糖業的興衰關系到中國糖業的興衰，廣西糖業發展事關國家食糖供應安全大局。

（三）嚴防我國糖業重蹈大豆產業全軍覆沒的風險，創新廣西糖業發展的政策已成當務之急

21世紀第一個10年，我國大豆產業在進口大豆沖擊下陷入困境幾近全軍覆沒。我國大豆產業潰退的原因是多方面的，其中一個深刻教訓是，我們對我國農產品面臨的國際競爭估計不足，當我國大豆產業受到進口大豆毀滅性打擊時，未能及時采取切實有效的支持政策和救濟措施［4］。“十二五”以來，我國糖業發展形勢發生了很大變化，廣西糖業進入倒逼轉型升級的關鍵時期。2012/13年—2014/15年連續三個榨季，廣西制糖企業總虧損高達60億元，有近一半的制糖企業經營陷入困境。蔗農種植意愿明顯下降，種植面積大幅萎縮，糖料蔗種植面積連續三個榨季下滑，從2012年的最高值112.8萬公頃下降到2017年的74.7萬公頃。廣西糖料蔗種植面積大幅度減少，將會產生不可挽回的嚴重后果，最終有可能導致中國糖業發展重蹈大豆產業的覆轍，食糖消費將受制于人，嚴重影響我國食糖的供給安全。2015年，中共廣西壯族自治區黨委、自治區人民政府決定推進糖業二次創業，出臺了《廣西糖業二次創業總體方案（2015—2020年）》，提出到2020年建成500萬畝經營規模化、種植良種化、生產機械化、水利現代化的糖料蔗基地的目標任務，旨在推動廣西糖業轉型升級，實現降成本、增效益，增強可持續發展能力和國際競爭力，標志著廣西糖業發展思路的重大轉變。在我國經濟新常態下，廣西糖業受國內外市場的不確定性影響仍然較大，研究廣西糖業二次創業出現的新情況、新問題，創新廣西糖業發展的政策已成當務之急。

二、廣西糖業發展狀況分析

（一）糖料蔗種植布局優化，生產水平不斷提高

廣西作為全國最大的糖料蔗種植區，2000—2016年甘蔗種植面積、總產量居全國第一。廣西共有93個縣（市、區）種植糖料蔗，經過多年發展，廣西糖料蔗種植布局得到不斷優化，形成了重點發展崇左、南寧、來賓、柳州糖料蔗生產優勢區域，鞏固發展貴港、北海、欽州、防城港等仍具生產優勢的老蔗區，因地制宜發展河池、百色蔗區的產業基本布局。廣西是我國糖料蔗最大的主產區。2000年以來，廣西糖料蔗總產量增長幅度較大，甘蔗產量增長了1.54倍，同期，廣東增長18.04%，云南增長22.40%（見圖1）。

圖1 2000—2016年廣西、廣東、云南甘蔗產量情況（單位：萬噸）

（二）糖業發展模式逐步轉變，制糖工業實力不斷增強

近10多年來，廣西制糖工業發展步伐加快，企業技術進步持續提升，產品結構加快調整和優化，食糖深加工取得突破，名牌產品市場占有率不斷提高，廣西糖業經濟實力不斷增加。制糖工業規模逐年擴大。經過多年現代企業制度改革和企業戰略性重組，到2016/17榨季廣西有制糖企業（集團）28家，實際開工糖廠92家，額定日榨蔗能力約63萬噸，單廠平均日榨蔗能力6848噸，日榨蔗能力萬噸以上糖廠24家，最大產能的東門南華糖業有限責任公司日榨蔗能力23萬噸。廣西制糖工業產能不斷提升，總日榨蔗能力從2000/01榨季的29萬噸提升至2016/17榨季的63萬噸，年均增長4.93%。單廠平均日榨蔗能力從2000/01榨季的2861噸，增長至2016/17榨季的6848噸，增長了約1.23倍，生產能力大幅提升。成品糖產量不斷增加。根據國家統計局的數據，2016年廣西成品糖產量達到914.68萬噸，相比2000年的325.76萬噸增長了1.81倍，年均增長6.67%；廣西成品糖產量在全國的占比從2000年的46.54%，提升至2016年的63.38%，增長了16.84個百分點，并一直保持總量占全國60%以上的水平。廣西糖業在全國的主導地位進一步穩固。制糖工業產值增長。2000—2016年，廣西制糖工業的工業總產值一路攀升，從97.17億元增長至2016年的679.79億元，年均名義增長12.93%。制糖工業在“十一五”期間不斷擴產能提質量，全區制糖企業的規模化和集約化程度持續提高，甘蔗循環經濟成果初顯，工業總產值實現較大幅度的增長，年均增長20.08%，利潤水平也出現了一輪跨越式提升，年均增長17.16%，該趨勢一直延續到了“十二五”初期。此后，整體趨勢受國際糖價下滑的影響而有所放緩，2016年制糖工業總產值名義增長率僅約為4.10%。

（三）糖業持續為廣西貢獻著較高額度的財稅收入

作為廣西的重要支柱產業之一，糖業持續為廣西貢獻著較高額度的財稅收入。如表1所示，2016年，制糖業企業的應交增值稅總值為21.31億元，占全部工業企業總額的3.32%。跟其他各行業的工業企業相比，糖業稅收貢獻水平在40余個主要工業行業分類中位列第9，在廣西工業行業企業中占據舉足輕重的地位。

表1 2016年廣西應交增值稅排位前十的工業行業

（四）糖業是廣西鄉村吸納勞動力數量最多的就業項目，促進了農民增收，為廣西鄉村振興和扶貧事業做出了巨大貢獻

蔗糖產業是種植與加工有機結合、工農結合、跨越一二三產業、城鄉聯動的產業。蔗糖產業是廣西鄉村吸納勞動力數量最多的就業項目。據國家商務部資料，廣西直接種蔗農民達850多萬人，涉蔗農民2000多萬，“十二五”時期全區年均種蔗收入近300億元。再根據布瑞克農業數據庫的調查數據，2000—2016年間，廣西甘蔗的種植收入水平在波動中持續提升（見圖2），從2000年的839元/畝，增長至2016年的2666元/畝。而且，從近年的情況看，種植甘蔗的每畝收入在主要經濟作物中位居前列。2016年，種植甘蔗的收入是同期種植花生的1.73倍，是種植木薯的3.25倍。

圖2 2000—2016年廣西主要經濟作物種植收入情況（單位：元/畝）

結合統計年鑒中農村居民人均農業收入、農村居民總量、甘蔗種植面積總量等數據，可以大致估算出各年份廣西甘蔗種植為農民創造的收益，以及占全區農民農業總收入的比例。由估算結果可以看出，種蔗收入占比在2000—2016年間呈現出一定的增長趨勢。2000年農民甘蔗種植的收入為839元/畝，2016年為2666元/畝，年平均1547.4元/畝；2000年甘蔗種植總收入占農村居民農業總收入之比估算值27.82%，2016年為62.64%（見表2）。受到每年收成和甘蔗收購價格等因素的影響，種蔗收入占比的估算值仍基本保持在60%左右，體現出甘蔗種植為廣西農民提供了重要農業收入來源。

廣西一些貧困縣財稅收入的最主要來源是制糖企業上繳的稅收，糖業成為這些地方實現精準脫貧的重要支撐。2016年廣西的食糖生產縣中，有23個國家脫貧攻堅重點縣、19個省級脫貧攻堅縣和6個邊境縣，有超過10個縣財政收入來自糖業比重高于10%，其中扶綏縣占比達到46%［5］。糖業為貧困縣扶貧事業和鄉村各項事業的發展做出了貢獻。

表2 2000—2016年廣西甘蔗種植為農村居民創造的收入情況

三、新常態下廣西糖業二次創業面臨的困難和問題分析

從廣西糖業發展歷程來看，2011年、2012年國際貿易環境風云變化，國內外糖價低迷且波動不定，國內糖料生產成本高企，大量進口原糖難以有效控制，在這種背景下，廣西糖業內外交困、發展受阻，整個產業顯露出從成熟期滑向衰退期的態勢，人們對糖業“保”與“不保”的討論聲音泛起，廣西糖業可持續發展面臨著嚴峻挑戰。為此，廣西提出全力推動糖業二次創業，以下主要從國際視角，對經濟新常態下正處于二次創業的廣西糖業發展面臨的問題深入分析。綜合考慮甘蔗、成品蔗糖產量，及相關產品在參與國際貿易中的活躍程度，本文選取巴西、泰國和澳大利亞等三個主產國作為比較對象。

（一）甘蔗種植生產差距大，沒有形成規模效益

廣西甘蔗種植面積及產量占全國三分之二，本文在研究中統籌考慮廣東、海南、云南等地蔗區，在分析中國與巴西、泰國、澳大利亞主要產糖國的差異時，也反映廣西作為中國主要蔗區的差異情況。

1.甘蔗種植面積和甘蔗產量差距大

總體而言，我國甘蔗種植面積和產量與巴西相比，仍存在巨大差距（見表3）。一是甘蔗種植面積的差距。目前世界上甘蔗種植面積最大的是巴西，2016年占世界主要產糖國（中國、巴西、泰國、澳大利亞）的75.97%，中國占11.34%（其中，廣西占7.07%）。二是甘蔗總產量的差距。四個主產國中，2000年甘蔗總產量的國別占比分別為巴西68.43%、中國14.33%、泰國11.34%、澳大利亞5.90%，2016年分別為巴西76.37%、中國11.31%、泰國8.69%、澳大利亞3.63%。期間，巴西甘蔗產量在四國中的比例提升了7.94個百分點，而中國則相對減少了3.02個百分點。廣西產量在2000年占6.16%，2016年占7.41%，增加了1.25個百分點。由此可見，中國作為甘蔗主產國，廣西作為甘蔗主產地，因甘蔗種植規模和甘蔗產量占比不高，甘蔗原料自給率從90%左右下降到如今的60%左右，使得中國對國際甘蔗糖定價的話語權受到嚴重影響。

表3 2000—2016年中國及巴西、泰國、澳大利亞等主要產糖國的甘蔗種植面積和總產量比較

2.甘蔗種植面積萎縮成為常態

受種蔗收益逐年下降的影響，2012年以來廣西甘蔗種植面積不斷下滑成為常態。自2011年平均食糖價格上破7000元/噸的最高價，此后糖價震蕩回落，2014年曾一度下破4000元/噸，突破制糖工業的成本線，導致糖料蔗收購價跟隨下滑，而同期各項生產要素的價格不斷上升，糖料蔗種植成本大幅增加，使得蔗農利益嚴重受損，種植積極性下降，崇左、來賓等主要產糖區持續出現糖料蔗種植面積減少現象。全區糖料蔗種植面積從2012年的最高值112.8萬公頃下降到2017年的74.7萬公頃，不但不能滿足廣西制糖工業的原料需求，而且難以支撐我國年度食糖消費市場保有量1000萬噸的原料需求，影響了我國糖料蔗自給率，進而影響我國食糖安全。

表4 2006—2016年中國廣西、廣東與巴西、泰國、澳大利亞等主要產糖國甘蔗單產比較（單位：噸/公頃）

（二）甘蔗單產總體偏低，甘蔗種植未形成競爭優勢

2016年廣西的單位面積甘蔗產量達到78.46噸/公頃，分別比巴西和泰國多出約3.29噸/公頃和13.01噸/公頃；分別比廣東和澳大利亞少約12.93噸/公頃和19.81噸/公頃。廣西甘蔗單位面積產量與發達省和發達國家存在明顯差距（見表4）。

（三）甘蔗種植和制糖工業成本居高，糖業整體競爭力不強

廣西具備發展糖業的自然資源稟賦條件，但與巴西、泰國和澳大利亞等國相比，還不盡理想，甘蔗生產基本靠天吃飯。制糖工業規模較小，技術工藝相對落后，成本較高，產品單一，產業鏈較短。

1.甘蔗種植成本較高

據廣西糖網的2016年甘蔗種植成本調查報告，廣西平均每畝種植甘蔗生產成本1908.9元，其中人工成本1029.2元，物質與服務費879.7元［6］。當年甘蔗收購價510.8元/噸。當年蔗農畝均凈利潤、現金收益分別為615.36元、1314.81元。甘蔗收購價格偏高，一直是制約廣西糖業發展的痛點、難點問題。近年來，因規模化和機械化程度低，種甘蔗人工成本不斷走高，砍蔗人工費用達到了150元/天，加上農資價格上漲，使甘蔗種植成本提高很快。為保證蔗農收益，政府提出的甘蔗收購協議價格已經上摸到500元/噸，遠遠高于世界主要產糖國的甘蔗收購價格，這也導致廣西制糖工業經營困難，國際競爭力不足等一系列問題。

根據聯合國糧農組織的數據（見表5），中國甘蔗的生產者價格從2006年的149.3美元/噸，增長至2015年的343.8美元/噸，增幅達到1.30倍；而巴西、泰國和澳大利亞則維持在相對平緩的水平，2000—2016年間，這三個主要產糖國的糖蔗生產者價格增長率分別為13.89%、14.84%和30.33%。由此進一步拉大了廣西與三個主要產糖國的成本差距。從糖蔗價格的差距上來看，2006年中國糖蔗生產者價格分別為巴西、泰國和澳大利亞的8.29倍、8.02倍和7.08倍，而這一差距在2015年時已經擴大至了18.09倍、13.86倍和11.42倍。逐步拉大的成本差距制約著廣西制糖企業的議價能力，利潤空間也因此受到擠壓。

表5 2006—2016年中國與巴西、泰國、澳大利亞等主要產糖國糖蔗生產者價格比較（單位：美元/噸）

2.制糖工業效率偏低

從2006—2016年世界主要產糖國甘蔗糖產量情況看，巴西占據70%以上的市場份額，當然具備國際糖價的話語權。廣西成品糖的產量與泰國的比例由2000年的84.13%，增加至2016年的91.16%，廣西蔗糖生產總量與泰國的差距進一步縮小，表明了廣西糖業在東盟國家中有較大影響力。

放在國際大環境中進行比較，廣西的制糖廠家規模相對較小，產能總體較低。2016/17榨季時，廣西實際開機糖廠92家，總日榨蔗能力63.00萬噸，單廠平均日榨蔗能力6848噸，比2007/08榨季平均提升了18.62%的榨蔗能力；泰國實際開機糖廠54家，總日榨蔗能力約110.70萬噸，單廠平均日榨蔗能力20500噸，比2007/08榨季平均提升了41.91%，與廣西的相對差距拉大至2.99倍（見表6）。事實上，廣西制糖企業規模小、布局散，是導致制糖成本高，國際競爭力不強的重要原因。

3.全行業虧損時有發生

廣西制糖企業規模小、自動化程度低、稅負高，技術進步慢，一旦糖價滑落到5500元/噸成本價以下，便會出現全行業虧損。2016年、2017年食糖價格回暖，2016/2017榨季平均糖價6795元/噸，廣西糖業全行業虧損局面才得到扭轉，實現利潤33億多元。值得強調的是廣西食糖企業生產成本約在每噸5600—5800元，而進口糖均價僅為2400元左右，產銷價格倒掛。如果沒有相應政策扶持和保護，廣西制糖企業虧損不可避免，更談不上國際競爭力。

表6 2007/08—2016/17榨季中國廣西糖業產能與泰國比較

（四）食糖進口量維持高位，廣西糖業處于相對競爭劣勢

盡管廣西糖業為我國貢獻了超過60%的成品糖，但也僅能滿足國內40%左右的消費需求（根據世界食糖組織數據估算）。據《2016—2021年中國制糖業市場前瞻與投資戰略規劃分析報告》數據顯示，2011—2015年，我國食糖進口量分別為291.9萬噸、347.7萬噸、454.6萬噸、348.6萬噸和485萬噸，遠超關稅食糖進口配額194.5萬噸［7］。加上國家的儲備需求，大量食糖依賴進口，這也限制了廣西糖業，乃至中國糖業在世界上所能占有的市場份額，使中國食糖處在相對劣勢的貿易競爭地位。

從貿易結構上看，雖然中國的糖產品貿易總額要高于泰國和澳大利亞的水平，但中國主要作為糖產品的輸入方參與國際貿易，進口量占貿易總額的比例達到95%以上。由于我國食糖自給率下降，增加了我國對食糖國際市場的依賴程度，為大量國際原糖進口提供了可行性，其結果是食糖走私屢禁不止，影響了國內食糖市場秩序，對在完全市場競爭中處于劣勢的廣西糖業帶來嚴重沖擊，對我國糖業安全帶來危害。

四、經濟新常態下實施更加有利于廣西糖業二次創業的政策措施

糖產業是可以管好并且應該管好的攸關國計民生的領域。糖業的健康發展向來離不開國家政策的支持。為此，要完善體制機制，創新國家層面的相關政策，更好發揮政府的作用；在地方政府層面，要銳意改革，發揮地方政府創新引領的作用，積極統籌協調糖業發展運行中的重大問題，綜合施策，發揮各項政策的協同作用。

（一）進一步創新和完善國家層面的政策支持，更好發揮政府的作用

1.實施目標價格管理和蔗農臨時價格補貼政策

食糖目標價格管理的基本思路是，以糖料種植成本為基礎設定食糖調控的目標價格，以蔗農為補貼對象，根據甘蔗生產成本加一定收益確定合適的目標價格，當國內糖價低于目標價格時，財政對糖農直接補貼；反之，靠市場調節，無需補貼。糖價隨行就市，充分發揮市場自我調節作用。國家應像對待種糧農戶那樣對待種蔗農戶，及時出臺食糖目標價格管理政策和蔗農臨時價格補貼政策，補貼蔗農，以防“蔗賤傷農”。在食糖主產區實施食糖目標價格管理和蔗農臨時價格補貼政策，可以增強糖業抗市場風險的能力，穩定我國糖業發展的基礎。

2.實施以糖養糖政策

我國每年均進口大量食糖，其中194.5萬噸為關稅配額進口（關稅稅率15%），其余均為配額外進口（關稅稅率50%）。按每年進口250萬噸配額外食糖、國際糖價12-20美分/磅估算，國家所征收的關稅和進口環節增值稅為37-80億元，如果實施糖料蔗目標價格管理，按全國糖料蔗總產量1000萬噸估算,國家按30-60元/噸標準給予糖料蔗補貼，補貼總額在30-60億元之間，國家所征收的食糖進口稅收收入完全可以滿足補貼支出。建議國家將這項稅收收入專項用于糖料目標價格管理支出。通過實施以糖養糖的政策，促進蔗農增收、企業增效和糖業持續穩定發展［4］。

3.完善食糖進口管理制度，規范進口秩序，對食糖實行有序進口、總量調控政策

全球各食糖生產國都高度保護本國的食糖產業，世界食糖進口平均關稅稅率為97%，歐盟、日本的基準進口關稅稅率分別高達253%和330%。但我國入世承諾的稅率卻很低，配額內進口關稅稅率僅為15%，每年配額內進口量為194.5萬噸，配額外進口關稅稅率50%，進口量不受限制。我國國內食糖價格長期徘徊在成本價以下，食糖進口關稅水平低，準入量大，低價進口糖大量涌入是主因。近年來，大量走私糖也造成了對國內市場的巨大沖擊。建議國家進一步加大對進口糖的宏觀調控，對進口關稅配額外食糖納入自動進口管理，即由事后統計改為事前申報。同時，嚴厲打擊走私糖。從長遠來看，國家還應完善食糖進口管理制度，進一步研究按國內市場需求有序進口的政策，對食糖進口進行總量控制，從國內供需平衡出發核定好食糖進口量（包括貿易進口、原糖進口加工量等），做到按需進口和有序進口，維持國內食糖市場供求平衡和價格穩定。

4.嚴格控制原糖進口加工產能，依法清理整頓違規建設原糖加工業

全國目前共有1500多萬噸原糖加工能力，80%以上是2011年以后違規建設的項目。建議國家嚴格控制原糖進口加工產能，根據國務院《促進產業結構調整暫行規定》等的要求，對各省區的原糖加工項目進行檢查，依法對違規建設的項目進行查處，堅決制止各地再上新建項目和擴建項目［4］。

5.建立健全國家糖業保護基金和糖業風險基金

糖業生產具有一定的風險和不確定性，必須建立健全風險防范體系。當前，需要探索建立健全國家糖業保護基金和糖業風險基金，建立以政策性糖業保險為導向、以農民合作保險為主要形式、與商業保險相結合的糖業保險體系［8］。

6.完善國家儲備的宏觀調控機制

繼續加強國家儲備糖的調控。我國已經建立了國家儲備糖調控制度，但調控機制存在局限性。例如，國家儲備糖調控管理的程序較為復雜，決策機制不夠靈活，調控的滯后性導致調控效果大打折扣。國家儲備糖的調控應該提高期貨市場價格的決策比重，實現一定的預先判斷力，提前操作，提高調控的及時性和有效性。

7.完善財稅政策，增加財政投入，減免部分稅收

中央財政應在土地規模化標準化整治、企業技改、糖料蔗育種繁育、良種良法推廣、收割機械、環保設施、蔗區道路等方面給予更多的資金扶持，增加農業基本建設和技術改造貸款中央財政貼息支出，恢復政策性信貸，擴大支持生產的貼息貸款范圍，為蔗農提供低價化肥、農藥、農膜、農用油、農業機械等補貼［8］。甘蔗生產機械化一直是我國糖業發展的老大難問題，建議國家財政進一步擴大糖料蔗收獲機械補貼范圍并提高補貼額度，將各類甘蔗生產機械列入農機購置資金的補貼對象，并將中央資金補貼額度提高到機械價格的30%。

在企業連年虧損的情況下，應適當降低糖業企業稅賦水平，減免部分稅收以調節蔗農與企業的利益；對制糖企業適時給予部分無息貸款或貼息貸款、應急援助貸款等措施，幫助制糖企業度過艱難時期。完善信貸管理機制，同時采用貼息等方式滿足食糖及糖料蔗發展的資金需求。

8.積極推動我國的糖業立法

世界主要產糖國都有糖業法，通過糖業法律法規的制定和實施，使得糖業在國家的法律框架內規范、有序、健康地發展。食糖是關系國計民生的重要戰略物資。我國是食糖生產大國，也是食糖消費大國。立法保護我國食糖產業，避免國際糖價劇烈波動影響國內生產與消費，保護農民和制糖企業的利益十分必要且非常緊迫。建議加快推進我國糖業立法，明確蔗區劃分、行業管理等體制，明確政府、制糖企業、糖料生產者等各方的權利義務和法律責任，規范育種、種植、收購、生產、運輸、經營、儲備等行為，實現依法治糖。

（二）地方政府應銳意改革，發揮創新引領作用，積極統籌協調糖業發展運行中的重大問題，綜合施策，發揮各項政策的協同作用

廣西糖業“二次創業”是一項艱巨復雜的社會系統工程，既涉及到生產力的發展，也關涉到生產關系的調整。從一定意義上看，廣西糖業二次創業關系到產業的轉型升級、生產方式的轉變、生產技術的提升、經濟結構的調整完善以及體制和機制的創新。經濟新常態下，要更好發揮地方政府的作用，積極統籌協調糖業發展運行中的重大問題，綜合施策，發揮各項政策的協同作用。

1.以轉變政府職能為核心，整合糖業管理職能

自治區和蔗糖主產區的市、縣（市、區）黨委、政府都要把糖業二次創業擺到重要位置，切實加強領導，建立健全黨委、政府統一領導、部門權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效的工作機制。要建立健全目標管理責任制，涉糖各部門都要明確職責分工，建立目標責任制和目標考核體系。制定年度考核辦法，對重點項目實施跟蹤督查，動態管理，定期通報，確保各項任務順利推進，高質量完成。

2.實施穩定面積、推廣優質品種、提高單產的政策

一是積極努力穩定種植面積，推行甘蔗規模化生產經營模式。鼓勵家庭農場、種植大戶、農業公司、農民專業合作社承包土地種植甘蔗，對承包流轉土地種植甘蔗達到一定面積的給予相應的資金補助，發展集約化生產經營，杜絕土地丟荒現象發生，提升土地生產效能；加快推進土地合理有序流轉和土地整理，鼓勵制糖企業參與土地資源整合，加快實現甘蔗生產向規模化經營轉變，建立和完善“糖廠+生產基地+中介服務體+蔗農”的新型產業化經營模式，推廣由糖廠直接建立甘蔗生產基地，糖廠把從農民手中租賃的土地進行集中生產，以專業戶、專業村、專業公司為單位實行連片開發和機耕種植，并以基地為依托向周邊地區輻射，帶動農戶生產種植，實現制糖企業與蔗農的共同增收。二是推廣優質品種，優化種植結構。大力支持糖料蔗研發和甘蔗良種良法配套栽培技術的研究，提高育種效率和水平；優化品種布局，加快培育和推廣高產高糖、適應性廣、抗逆性強、農藝性狀好、早中晚合理搭配的糖料蔗新品種，改變目前甘蔗品種結構單一的現狀；加快引進糖料蔗新品種和新技術，實現品種多元化；加強示范基地建設，建設一批區域性新品種選育基地及種植示范基地；大力扶持糖料蔗優良品種的推廣和“噸糖田”綜合栽培技術，引導蔗農調整種植結構，逐步實現糖料蔗品種多元化。三是采用先進種植技術和管理技術，促進甘蔗單產提高。實施蔗區土壤改良工程，加大蔗區土地整治力度，實施土地連片整治，增強蔗地肥力和抗旱能力。實施標準化栽培工程，通過甘蔗種植補貼措施，實現蔗農嚴格執行各個種植生產環節技術規程，推廣應用節本增效的栽培管理技術，提高甘蔗產量。

3.用好各項強農惠農富農政策，整合好各類資金，努力改善蔗區生產條件

一是用好中央財政小型農田水利建設資金，建設和完善蔗區農田水利基礎設施。二是整合農業農村、發展改革、扶貧、交通運輸、民族等相關部門的農村道路建設項目資金，提升蔗區道路路況水平。三是設立自治區、市、縣三級糖業發展專項資金，加大對甘蔗“雙高”基地建設、企業技術進步等方面的支持。

4.重點落實建設“雙高基地”的政策，引領廣西糖業轉向高質量發展

一是引導土地經營權向高產高糖糖料蔗基地流轉。甘蔗“雙高基地”建設需要連片規模的土地和穩定的承包關系作為保障。要積極推進土地確權成果的應用，促進甘蔗種植的適度規模經營，將糖料蔗“雙高基地”建設與農村土地流轉經營結合起來，引導土地經營權向高產高糖糖料蔗基地流轉，促進廣西農業產業結構調整升級。當前要積極推進土地“小塊并大塊”工作，改變地塊細碎化、坡度大的現狀，提高蔗地平整度和集中度，精心規劃田間主干道和工作道路，水利化建設輸水干管、配水管網工程水溝水渠等須滿足全程機械化作業需要的各項準備，對土地流轉規模大、起點高的糖料蔗基地優先安排項目、資金，加強基礎設施建設，為加快甘蔗機械化進程創造良好的基礎條件。二是抓好甘蔗“雙高基地”建設，促進廣西糖業向高質量發展階段轉變。按照“高產、高糖、高效、集約、生態、安全”的總體要求，積極建設500萬畝“雙高”糖料蔗基地，通過實現經營規模化、種植良種化、耕作機械化、水利現代化，提高單位面積產量，降低糖料生產成本，提升糖業國際競爭力。按照規劃目標建設500萬畝“雙高”基地，努力使平均畝產達到8噸，總產蔗量達4000萬噸；含糖量達到14%以上，糖產量達550萬噸。要積極努力想方設法達成上述目標，使廣西優勢產業區域進一步高度集中，產業結構進一步優化，生產成本得到降低，促進廣西糖業向高質量發展階段轉變。三是完善推進甘蔗生產全程機械化的相關政策。建議利用自治區財政資金啟動建設甘蔗生產全程機械化“產學研推”創新示范基地。在資金、技術、人才和項目等方面給予專門扶持，集中人才、資金開展聯合攻關，重點解決甘蔗生產全程機械化薄弱環節、急需機械及技術研究和示范推廣等問題，快速提高廣西甘蔗生產全程機械化水平。實施甘蔗生產全程機械化重大工程，重點打造若干甘蔗生產全程機械化示范縣，研究總結甘蔗機械化生產經營成功模式，推進甘蔗生產機械化發展，降低甘蔗生產成本，提高廣西甘蔗生產質量和競爭力。

5.深化糖業體制改革，實施企業戰略重組，大力培育大型糖業企業集團

通過地方政策引導、財稅支持、政務服務等促進資源向優勢企業及優勢地區集中配置，實現集約化、規模化發展。以發展規模制糖為重點，以資產和項目聯合為基礎，引導大型制糖企業實行強強聯合，引導企業開展聯合重組，組建糖業大集團、大公司，參與大市場、大競爭，實現功能互補和實力擴充。鼓勵實力強、具有輻射示范作用的制糖龍頭企業（集團公司）對規模小、產能利用率低下、設備老化、長期虧損、資不抵債的糖企實行并購重組。關停并轉一批規模小、效能低的企業，淘汰沒有自己蔗區的“僵尸”企業。重點支持年產糖量在50萬噸以上或綜合利用潛力高、實施專業化分工、集約化經營的企業集團，提高糖業產業集中度，提升產業整體技術裝備水平、管理水平、產品質量。積極推進制糖企業與食糖流通企業、大型物流企業結盟，建立農工貿結合的大型糖業集團，實現農工貿、產供銷一體化經營。通過并購重組，合理調整糖廠、蔗區和副產品深加工的布局，推進制糖企業規模化、集約化，提高整個制糖業的競爭力。