智能預算績效管理體系建設研究

●王澤彩 畢瑞祥

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。這一頂層設計將破解當前預算績效管理存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金管理優化，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。如何借助成熟的大數據、云計算、人工智能等信息技術，實現預算績效管理體系化、信息化，建立智能化預算績效管理體系，對加快推進預算績效管理工作具有重要意義。

一、建立智能預算績效管理體系的重要意義

（一）有助于深化財政改革，建立現代財政制度

建立智能預算績效管理體系，可以在強化財政監督和績效管理的基礎上，為建立規范完整、透明高效的預算管理機制奠定基礎，有助于深化財政改革，建立現代財政制度。

（二）有助于優化財政管理流程，提升財政管理績效

建立智能預算績效管理體系，充分利用現代信息管理技術手段，推進以財政大數據、績效指標庫、預算績效管理系統等為主要內容的預算績效管理信息系統建設，優化、規范預算績效管理流程，提升財政管理績效。

（三）有助于加快建立現代財政治理體系

財政信息客觀、準確、及時、全面是建立現代財政治理體系的基礎和關鍵，預算績效管理涉及各類結構化信息和非結構化信息，信息的復雜度遠超傳統的結構化財政信息，建立智能預算績效管理體系可以全面收集、存儲相關信息，有助于加快建立現代財政治理體系。

（四）有助于加快實現智慧財政

財政信息化已經覆蓋預算編制、預算執行、決算監督、行政辦公各個環節，各級財政部門積累了大量的財政數據，逐步應用大數據技術、人工智能技術，建立智慧財政已經是大勢所趨。智慧財政是財政信息化中的高端應用，難度較大，建立智能預算績效管理體系將有助于加快實現智慧財政。

（五）有助于實現政府和社會良性互動

隨著信息技術的廣泛應用、政府服務職能的轉變，社會公眾對財政資金使用的透明化、規范化、資金使用的產出績效等更加關注。通過建立智能預算績效管理體系，可以保證財政支出效益及效率評價的客觀性、科學性、公正性，促進政務信息公開，有助于實現政府和社會良性互動。

二、智能預算績效管理體系建設的總體思路

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，依托預算法和金財工程，建立財政大數據，實現預算和績效管理一體化。為建立注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束的預算績效管理體系提供支撐。

（二）基本原則

建立智能預算績效管理體系時，總體上要能夠自動收集財政資金的各類信息，能夠對被評價項目進行實時評價，能夠保證評價結果的客觀性和公正性。具體需要考慮以下幾個原則：

1、系統性原則。預算績效指標應系統、全面，能夠涵蓋預算績效關注的各個方面，如管理規范、產出效益等。

2、針對性原則。收集的評價基礎數據、預算績效指標、評價標準應具有針對性，能夠充分反映不同評價對象、不同部門和不同政府級次的特點。

3、動態性原則。預算績效指標、評價標準等可根據實際情況的變化加以調整。

4、相關性原則。預算績效指標應當與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。

5、易用性原則。預算績效指標應當通俗易懂、簡便易行，各類評價基礎數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。績效管理系統的操作應簡捷、方便。

6、統一性原則。各級財政部門預算績效指標的設定要參考 《項目支出績效評價共性指標體系框架》等財政部關于預算績效指標的文件，在預算績效指標的大框架設計上與財政部保持一致，有利于中央專項資金績效評價工作和地方財政資金績效評價工作的銜接。

（三）核心內容

智能預算績效管理體系的核心內容包括財政大數據、預算績效管理指標庫和智能預算績效管理系統。

1、建立財政大數據。目前各地財政支出績效評價工作在項目自評、財政組織評價等環節存在評價數據不全面、不客觀等問題，導致部分評價結果流于形式，不能反映財政資金支出項目的實際情況。財政大數據是智能預算績效管理體系的基礎，財政大數據不僅包括財政資金流信息，還包括與財政資金支出項目有關的全部信息，如財政投資建設的城區公園，公園的人流量、公園的治安、公園的設備正常運轉等信息都應納入財政大數據覆蓋范疇。只有掌握了與財政資金支出項目有關聯的全部信息，在績效評價過程中，能夠自動獲取被評價項目的全部信息，才會大幅提高績效評價的工作效率，提高績效評價結果的客觀性和可用性，提高預算績效管理的科學性。

2、建立預算績效管理指標庫。預算績效指標是預算績效管理體系的關鍵環節，不同財政支出項目的關注點不同，評價的側重面不同，因此需要能夠反映被評價項目實際情況的績效指標，如果對所有財政支出項目都使用統一規范的績效指標，如項目管理規范性、項目資金管理制度化等，只能反映項目的規范程度，在衡量項目本身是否達到預期效果方面不理想。從一級政府部門的角度，需要分公共安全、教育、科學技術、社會保障、醫療衛生、環保、城鄉建設、農業農村、交通運輸等多個部門進行績效指標設計，設計能夠反映不同類別財政資金支出效果的個性化指標，各類個性化指標再加上通用化指標構成預算績效管理指標體系，建立預算績效管理指標庫，會為建立智能預算績效管理體系奠定堅實基礎。

3、建立智能預算績效管理系統。建立財政大數據和預算績效管理指標庫后，需要建立智能預算績效管理系統，把支出項目、考評專家等信息都納入系統。該系統能夠基于各類財政支出項目的基礎數據、基于各類被評價項目、自動計算被評價項目的績效信息，實現不同地區同類支出項目的綜合對比分析，有利于各地區發現財政支出項目管理中存在的不足，持續改進項目管理和資金管理，提高財政資金管理水平。

三、智能預算績效管理體系建設路徑

（一）加強智能預算績效管理體系課題研究

智能預算績效管理體系是個全新的課題，如何建立財政大數據，如何建立適用中央、省、市、縣、鄉級財政的預算績效指標庫都需要進行系統研究。在加強智能預算績效管理體系課題研究方面的主要思路有：

1、確定課題研究內容。確定和智能預算績效管理體系密切相關的研究內容，如財政大數據采集和存儲、預算績效管理指標庫構建、智能績效預算管理系統研發、預算績效信息化系統與金財工程信息接口等主要研究內容。

2、選擇承擔研究任務的團隊。由于在課題研究中，重點是如何理論結合實際，如何解決實際工作遇到的問題，因此選擇研究團隊方面，要重點關注研究團隊的實踐經驗，確保課題研究工作能真正為實際工作提供指導和服務。必要時，可以選擇不同的研究團隊研究同一課題內容，取長補短，保證課題研究結果的質量和可用性。

3、組織開展調研。一是調研財政大數據建設。研究人員要選擇不同級別的地方政府，對一級政府所有一級部門和所屬單位進行調研，了解各部門電子政務建設現狀、政務數據管理現狀、政務云建設和應用現狀等。二是調研預算績效管理指標庫。調研人員到一級政府各主管部門進行實地調研訪談。訪談的參加人員需要包括主管部門財務負責人、主管部門具體業務項目績效負責人等。訪談方式通常為開放式提問和討論，問題應當簡明扼要、具體直接。調研結束后對調研記錄進行整理與分析。

4、完成課題研究報告、指導實踐應用。由課題組分析各類調研資料，進行數據整理和測算，研究各類問題及解決辦法，完成課題研究報告。把課題研究成果應用到實踐工作中，解決一些實踐工作的痛點問題，促進預算績效管理工作。

（二）研究建立財政大數據

財政大數據是建立智能預算績效管理體系的基礎，由于涉及面廣、難度大，需要系統考慮。

1、財政大數據的現狀分析。分析目前財政大數據的建設情況，數據采集的方式、數據采集的粒度（數據的細化和綜合程度）等，為進一步完善和優化財政大數據奠定基礎。要基于金財工程的數據處理標準，研究財政大數據的采集和處理。

2、財政大數據的覆蓋范圍。研究確定財政大數據的覆蓋范圍，要把與財政資金涉及的范圍都納入財政大數據的覆蓋范圍，如公共安全、教育、科技、扶貧等。

3、財政大數據的主要內容。研究財政大數據的主要內容，要把與財政支出項目有關的數據都納入財政大數據收集范圍，包括結構化數據和非結構化數據，結構化數據包括各類財政支出項目的收入、支出等資金流數據和業務數據，如污水處理廠項目的收入憑證、支出憑證、處理水量、處理后水質等數據。非結構化數據包括和財政支出項目有關的文檔、圖片、音視頻資料等，如污水處理廠的現場環境圖片、視頻等。

4、財政大數據的建立路徑。研究財政大數據的建立路徑，即財政部門是單獨建立財政大數據，還是通過建立核心數據庫，與教育、公安、衛生、建筑、環保等各政務部門大數據銜接。

5、財政大數據的組織保障。由于財政大數據涉及面廣、動態性強，需要研究保證財政大數據質量的組織保障措施。

6、財政大數據的數據收集機制。智能預算績效管理體系建立后，預算績效管理工作可以根據項目情況實時進行，因此需要確定財政大數據的收集機制，是實時還是定期等。

7、財政大數據的數據維護機制。財政支出項目在建設期和運營期不斷發展變化，部分數據需要不斷更新，如項目建設進度等信息，因此需要建立財政大數據的數據維護機制。

8、財政大數據的數據安全機制。預算績效管理工作需要客觀、準確，因此需要建立保護財政大數據的安全機制。在互聯網時代，如何通過對大數據的挖掘、分析和利用實現數據增值，讓數據價值實現最大化，越來越重要。需要通過預算績效系統建設，打通財政與各預算單位的數據，通過整合社會公眾數據形成績效管理大數據體系，構建科學的決策分析模型，提高政府決策的科學性，為全面實施預算績效管理奠定基礎。

（三）研究建立預算績效管理指標庫

預算績效管理指標庫是智能預算績效管理體系的重要支撐，要確保預算績效管理指標庫的規范、客觀、科學。建立預算績效管理指標庫主要包括以下三方面內容。

1、確定每個指標的構成要素。指標庫中指標需要包括共性指標和個性指標。預算績效管理指標庫具體從項目支出的立項決策——過程管理——產出——效益——滿意度五個邏輯環節入手進行編制。其中，立項決策、過程管理兩個環節的評價指標屬于共性指標，可以對照財政部《項目支出績效評價共性指標體系框架》相應環節指標的細化。產出、效益、滿意度三個環節是結合各支出科目的特點進行的個性指標拓展，其中產出指標從數量指標、質量指標和時效指標三個方面考慮；效益指標從經濟效益、社會效益、生態效益指標和可持續影響指標方面考慮；滿意度指標從服務對象滿意度指標方面考慮。個性化指標是預算績效管理指標庫建設的重點。

根據財政資金績效評價的理論體系和財政部門實際工作需要，個性化指標的主要組成要素有：

項目類別。項目類別主要用于對要評價的財政支出項目進行分類，如某個政府主管部門負責的某類資金項目等。

一級指標。一級指標是指標緯度，是對評價對象的區分，通過緯度區分，可使評價工作條理化，評價具有可比性。一級個性化指標主要在績效指標方面進行設計，主要分為產出指標、效益指標和滿意度指標。

二級指標。二級指標是基本指標，是中間段指標，作為指標緯度的載體和外在表現，需要根據項目的種類、特點、相關度和隸屬性進行編制。一級產出指標的二級指標主要分為數量指標、質量指標和時效指標。一級效益指標的二級指標主要分為經濟效益、社會效益、生態效益指標和可持續影響指標。一級滿意度指標的二級指標主要為服務對象滿意度指標。

三級指標。三級指標是指標要素，是具體指標，是評價內容的實質性和具體表現，需要進行量化考量。

四級指標。四級指標原理等同三級指標，對一些復雜的、需要進一步分層細化的評價內容可以設四級指標（大多數項目細化到三級明細指標就可以反映全部內容，個別項目需要細化到四級明細指標）。

指標解釋。指標解釋是指標的必要解釋和說明，客觀指標要有具體的計算規則，主觀指標要有具體的量化因素。

指標出處。指標出處是指標來源，指標出處主要包括計劃（績效目標）、立項文書、行業規定、各種相關制度規定、社會經濟發展要求等。

指標適用類型。指標適用評價類型是指標適合的財政資金績效評價的類型，主要包括：一般項目支出績效評價；財政專項支出績效評價；部門整體支出績效評價；財政政策績效評價；全部績效評價。

評分標準。評分標準是指標目前考核執行的計算標準，指標得分的計算標準。通過數據積累，系統能制定面向不同地區、不同類型指標的評價標準，實現經常性項目一定歷史跨度上的延展對比，建立評價標準庫（包括評價標準、定額標準），進一步提高績效評價、預算管理的科學性。

標準值及標準值來源。標準值是此項指標的得分判定標準數據，標準值一般分歷史、行業和計劃三類。綜合使用這些指標時應注重權重設置以及測算時使用的數學技術方法的合理性。標準值的來源是標準值的具體出處，如國家標準、省級規劃文件等。

指標適用的預算科目。評價指標對應具體的預算科目，一般應該細化到功能科目中的項級科目。

2、分析設計項目支出中立項決策、過程管理所涉及的共性指標。主要設計涵蓋項目立項決策和項目過程管理中的各類共性指標，包括項目立項的規范性、績效目標合理性、管理制度健全性、項目質量可控性、資金到位率、資金使用合規性等。

3、分析設計各類支出項目的個性化指標。主要從產出和效益方面分析設計每類項目的個性化評價指標。包括人力資源和社會保障類、衛生計生類、民政類、住房建筑類、教育類、農業類、環保類、科技類、商務類、水利類、公共安全類、市場監督類等項目績效管理個性指標。

（四）研究建立智能預算績效管理系統

在充分分析預算績效管理的發展趨勢和國內外預算績效管理信息化應用現狀的基礎上，對建設智能預算績效管理系統進行可行性研究分析，包括經濟方面、技術方面等。分析智能預算績效管理系統的建設意義、建設目標和建設步驟，在財政信息化發展規劃中納入智能預算績效管理系統的可行性、必要性等。

在完成智能預算績效管理可行性研究和系統規劃的基礎上，進行智能預算績效管理系統需求分析，分析智能預算績效管理系統所涉及的主要數據、主要業務管理流程，進行智能預算績效管理系統總體設計和詳細設計，包括智能預算績效管理系統的主要功能和金財工程的數據銜接、系統安全機制、系統維護升級機制等。

在功能方面，充分利用大數據、人工智能技術，提高系統的智能化水平。如通過智能推薦、輔助判斷等功能設計，增強系統的智能化程度，以信息化手段促進績效業務水平的提升。如系統能根據項目特征推薦選擇績效指標，支持科學測算目標值，加強目標與預算的匹配性。系統能根據跟蹤及評價的績效情況智能判別績效目標實現程度、對項目存在問題進行預警并輔助糾偏，并生成相應績效結論等。通過智能預算績效管理系統，實現績效目標管理、績效督查管理、績效評價管理、績效結果應用等四大核心流程，能夠支持預算部門、績效部門、中介機構三方在線評價。

智能預算績效管理系統建設，其目標是結合預算績效管理的業務需求，有效地應對當前預算績效管理中面臨的各項挑戰。因此，系統的分析、設計必須依據當前最前沿的預算績效管理理論，達到系統功能全面、操作規范簡便的目的，以科學、高效、規范地服務預算績效管理工作。

（五）建立智能預算績效管理體系的維護調整機制

智能預算績效管理體系建立后，需要不斷維護完善。在財政大數據采集方面，要根據財政管理的變化及各政務部門信息系統更新等不斷優化數據采集機制。

在預算績效指標庫方面，指標庫需要根據形勢發展不斷更新，以適應不同時期的財政支出績效管理需要，指標庫要具有良好的生命力。要保證指標庫的生命力，總體思路是建立以信息技術為手段，以財政部門為核心，以一級政府各業務主管部門（或各類預算單位）為依托的預算績效管理指標庫動態調整機制，對指標庫建立之后指標的新增、調整、撤銷等行為設定明確的條件和規則。保證預算績效管理指標庫建立后，能根據各主管部門業務的變化進行調整，能夠適應各主管部門的財政支出項目績效管理需求。

在智能預算績效管理系統維護方面，能夠根據財政管理變革及信息技術發展等，不斷完善系統功能、提升系統性能。

四、持續推進智能預算績效管理體系的建議

（一）加強建設規劃、分步實施推進

在目前財政信息化工作中，預算績效管理信息化是個短板，部分地區剛開始起步，要充分認識預算績效管理信息化在整個財政信息化中的作用和價值，加強預算績效管理信息化規劃，就財政大數據、預算績效指標庫、智能預算績效管理系統等方面分步實施。

（二）加強理論研究、解決關鍵問題

目前在推進智能預算績效管理體系建設過程中，還存在績效信息獲取邊界、評價標準測算模型等多個問題需要探索和研究。要充分發揮科研機構和第三方咨詢機構的作用，結合理論發展和實際應用，加快對影響智能預算績效管理體系建設的關鍵問題研究，為預算績效管理工作的全面推進提供支撐。

（三）積極應用、穩步推進

對于已經取得明顯效果的智能預算績效管理體系方面的應用，要積極總結經驗、加大推廣力度。如山東省日照市東港區率先成功搭建預算績效管理信息系統，對實施資金全過程績效管理提供了智能化支持，解決了績效數據和評價結果有效利用率低的問題。在該區2018年財政支出績效評價工作中，農村公路大修等74個資金達2.15億元的評價項目的指標設計、問卷設計、方案撰寫、數據采集、報告撰寫等都通過預算績效管理系統完成，與之前依靠工作人員設計、采寫相比，預算績效管理系統給出的結果更科學、更實用，而且節省了工作人員時間和精力。

（四）積極應用成熟的信息技術，加快智能預算績效管理系統發展

人工智能等信息技術發展迅速，如目前應用在財務信息化中的財務機器人，可以實現增值稅發票自動驗證、報銷單自動審核、記賬憑證自動過賬等，大幅提高了財務工作的效率。在智能預算績效管理體系建設中，要大力應用人工智能技術，如根據全國各類項目績效評價結果數據，自動測算優化績效評價指標的評價標準，能夠根據同類項目的績效評價情況，自動優化績效評價項目的評價等級分類等，加快智能預算績效管理系統建設和應用。

（五）基于預算績效管理，積極推進預算單位財務管理變革

由于預算績效管理和行政事業單位內部控制、資產管理等關聯密切，可以把行政事業單位財務信息化、內部控制信息化、資產管理信息化統籌考慮，全面推進。目前財務共享管理模式已經在企業集團大量應用，各級政府主管部門及所屬事業單位的財務管理模式也可以不斷優化，如在保留行政事業單位原有的財務系統模塊基礎上新增共享服務作業平臺，實現信息實時互通、資源實時共享，可以使整個單位的預算績效業務流程和內部控制業務流程等標準化、集成化，節約人力，降低成本，提高效率。■