央行經理國庫的法治化展望
——改革開放四十年國家金庫的回顧與展望

●王國清 羅 青

王國清，西南財經大學二級教授、博士生導師，享受國務院政府特殊津貼專家。主要研究方向為財稅理論與制度。主要著作有：《財政基礎研究》《財政信用研究》《財政改革與發展研究》《社會主義稅收若干問題研究》。

一、引言

自從1978年黨的十一屆三中全會開啟我國的改革進程以來，我國的改革事業已經走過了四十年。在這四十年里，我們沿著中國特色的社會主義道路不斷向前邁進；在這四十年里，我國經歷了從計劃經濟到商品經濟再到市場經濟的探索；在這四十年里，我國的財稅體制，也經歷了從“利改稅”，到“劃分收支、分級包干”，再到“分稅分級”的財政體制改革。

在我國改革開放四十周年之際，借此新的歷史起點，本文將梳理和回顧改革開放以來，關于國庫的定義和國際經驗，并在此基礎上，踐行“國庫天然不是央行，但央行天然是國庫”的理念，回顧我國國庫管理制度的歷史，辨析關于國庫“代理”和“經理”方面的爭論，對央行經理國庫作進一步的法制化展望。

二、國庫的定義與國際經驗

（一）出納——國庫的基本屬性

國庫是隨著國家的出現而產生的，同時也是隨著歷史的發展而不斷變化的。從歷史的角度來看，國庫概念發生的變化主要體現在國庫職能的變化。因此，學者們也大多從職能這方面對國庫的概念進行界定。

總的來說，對國庫概念界定的觀點可以分為三種。

第一種觀點認為國庫是國家預算收入和支出的出納機關。國庫的全稱為國庫金庫，是國家財政收支的出納機關（商英，崔國忠，2000）。第二種觀點認為國庫不僅僅是出納機關，也是保管機關。即國庫為 “國家金庫”（National treasury，簡稱國庫），是政府財政資金的出納保管機構，國庫擔負著政府財政收入收納、劃分、報解、退庫以及政府財政支出支撥、報告政府預算執行情況的任務（張明，2002）。第三種觀點則認為國庫隨著時代的變化，除了具有傳統意義上的出納和保管功能，還成為一個綜合信息、全面性的管理機構。即現代意義上的國家金庫已不僅僅是經辦政府預算收支的保管出納機關，而是政府實施宏觀財政管理和微觀財政控制的重要工具，是全面履行財政管理職能、對政府財政收支進行全方位管理和控制的綜合性管理機構（馬海濤，安秀梅，2003）。

從上述觀點來看，學者們對國庫定義的界定區別在于國庫的職能，然而國庫的基本屬性即國家財政資金的出納機關，并沒有發生變化。即便是在區別傳統國庫和現代國庫的概念時，也僅僅是國庫職能發生了變化，即由原來的核算性國庫發展為管理型國庫，國庫職能進行了發展和強化，但是國庫的基本屬性沒有發生變化，還是出納機關。

（二）國庫管理的國際經驗

世界上大多數國家采用的是委托國庫制。

美國的《美國聯邦儲備法案》第15章規定，“聯邦儲備銀行是美國政府的存款銀行和財務代理機構。”其中，代理財政行使籌集、保管和轉移國庫資金是美國聯邦儲備體系的一項重要職能。

在意大利，從1991年起到如今，依據國庫與中央銀行的協議，由中央銀行代理國庫業務。

在英國，實行委托金庫制，國家委托英格蘭銀行代理國庫的相關職能，即行使政府收入的收納和撥款的撥付任務。

在法國，法蘭西銀行作為法國的中央銀行，除代表政府辦理公債登記、發行和還本付息等工作外，還具體代理國庫的往來賬戶，管理國家金庫業務，并允許在一定額度內向政府自動提供無息透支，用國庫券貼現的辦法間接向政府提供貸款。

在匈牙利，財政部的國庫局通過使用中央銀行的國庫單一賬戶、國庫總分類賬冊系統，從而實現其預算執行和政府財政資金管理職能。

在哈薩克斯坦，該國財政部在國家銀行開立國庫單一賬戶，并將其國家預算收入的所有現金支付，通過國庫單一賬戶支付。與此同時，中央銀行還需要對已發生的預算收支業務進行會計核算。

在日本，國庫的資金均需存入日本銀行，由其負責保管國庫資金，并經辦出納事務，辦理國庫資金支付。

在上述國際經驗中提到的央行，既有相關國家設立的專門的央行機構，例如美國的聯邦儲備銀行，也有委托商業銀行行使央行職能的情況，例如英國的英格蘭銀行成立之初就是一家商業銀行。盡管如此，他們行使央行的職能卻是共同的。

因此，在實行委托代理制的國家中，盡管其在制度和法律上是否明確規定由央行 “代理國庫”或者“經理國庫”不盡相同，且央行在執行國庫管理的具體職能上存在個別差異，但央行實際參與國庫的經營管理，作為國庫出納機構的事實是不容置疑的。

三、央行經理國庫的歷史回顧

（一）我國國庫管理的兩大理論觀點回顧

在國庫管理的理論研究方面，學者們通過長期的觀察和研究，主要形成了兩大類觀點，即央行代理和財政經理，具體的情況如下。

1、堅持“經理國庫論”。這種觀點認為，經理具有主動性，是國家委托人民銀行經理國庫，國庫管理和監督是經理國庫的必然要求和重要特征。例如中央財大的王雍君教授(2012)曾提出，如若取消現行的央行經理國庫制，“對于財政部門辦理的每筆公款繳庫和支付、存放與處置，央行國庫將無法行使核實、監督和糾正之職責。”因此，他認為“國庫經理制才是中國國庫體制模式的不二選擇”。復旦大學李偉森教授(2012)認為“‘經理’具有主動性，‘代理’具有被動性，‘代理’即是把國家委托人民銀行經理國庫變為財政委托人民銀行代理國庫，這將改變現行國庫管理中部門合作與監督制衡的關系。”此外，有些專家還認為經理國庫制才能賦予國庫監督權力，而代理國庫沒有監督職能，經理國庫和代理國庫的根本區別在于是否賦予國庫監督權。

應該說這種“經理國庫論”的觀點堅持經理的實質即“經營管理”，而且堅持國庫即國家金庫的精髓，明確是國家這一主體委托人民銀行經理國庫，這無疑是正確的。但是，把國庫管理和監督僅僅歸之于 “經理國庫”，不僅是對人民銀行1985年以前代理國庫所體現的管理和監督事實上的否決，而且也讓自己陷入混亂的邏輯之中。顯然，對“經理國庫”這一問題尚需進一步拓展研究。

2、堅持“代理國庫論”。這種觀點認為，人民銀行事實上只是在受國家財政委托代理國庫業務，用人民銀行“經理”國庫這一表述名不副實（劉尚希，2012）。將國庫“經理”改為“代理”強化了預算執行的管理與監督，是走向現代國庫管理制度的必然選擇 （馬海濤，2012）。并且，將國庫“經理”改為“代理”是與我國財政制度和國庫現代化理念相適應的（楊志勇，2012）。

這種觀點秉持國庫設立中合作與監督制衡的精髓，符合現代國庫管理制度的必然選擇。但是這種觀點把國家金庫即國庫的主體——國家或政府說成是“財政”委托人民銀行，這種說法又是值得商榷的。國家或政府委托人民銀行代理國庫就是委托人民銀行代為經理國庫，怎么能說代理國庫意味著央行國庫失去了監督職能呢？這不僅與央行1985年以前“代理”時期的現實情況相悖逆，而且根本就不符合“代理”的本質屬性，這正是需要我們研究的。

有人認為“經理制”是指央行經理國庫，即各級政府都在央行開設唯一的 “財政存折”，也就是在央行設置國庫單一賬戶?！按碇啤本褪茄胄袊鴰焓茇斦块T領導、對財政部門負責，財政部門可以不經過人大批準和央行國庫授權，自行在國庫體系之外開設財政專戶，處置、存放公款。這已經超越了我們關于央行代理或經理國庫的議題。即或如此，我們認為與黨的十八屆三中全會決議中提出的“全面規范”的預算管理要求 “全口徑預算”——包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算，以增強預算的整體性、法制性和透明性一樣，“全口徑國庫管理”也是發展的必然方向。產生于預算外資金及其管理的專戶存儲制度，隨著預算外資金的取消和“全面規范”預算管理的逐步落實，將其歸之于國庫管理是必然趨勢。

（二）我國央行經理國庫的法治化回顧

從改革開放以來，我國國庫管理法制化的發展主要經歷了以下幾個階段：

1、第一階段。1985年7月，國務院頒布《中華人民共和國國家金庫條例》，其中規定了由中國人民銀行經理國庫，對國庫業務則是實行垂直領導。新的條例將1950年頒布的《中央金庫條例》中涉及國庫的管理規定，采用的央行“代理”國庫改為“經理”。在1986年，中國人民銀行與財政部又相繼制定、頒發了《國家金庫條例實施細則》和《關于專業銀行辦理國庫經收業務的管理辦法》等具體的管理辦法。

2、第二階段。為了適應分稅制改革，1995年我國又重新修訂了《國家金庫條例》及其實施細則、《關于專業銀行辦理國庫經收業務的管理辦法》《中央級事業行政經費限額撥款管理辦法》等，制定并實施了《國庫會計核算業務操作規程》《關于進一步加強國庫會計基礎工作的通知》等制度、辦法。1995年頒布的《中國人民銀行法》第一次在法律上確立了我國的國庫管理體制為央行經理國庫制度。

改革開放以來，我國國庫管理法制化的發展，基本上是把我國的國庫管理體制確定為央行經理國庫制度，但是在2012年我國的《預算法修正案》二審稿征求意見的過程中，涉及到財政與人民銀行之間的關系問題，從而引發了關于人民銀行經理國庫還是代理國庫的爭論。隨后，在2014年4月十二屆全國人大常委會審議“預算法修正案草案”中又再一次涉及國庫是“代理”還是“經理”的爭論。

有些專家、學者認為應該在 《預算法》中“刪除人民銀行經理國庫的表述”，改為“國庫業務由中國人民銀行代理”；而另外一些專家則反對這種意見，要求堅持“經理國庫”這一表述。

在這些爭論之下，2014年8月通過的“預算法”修訂決定，并未改變1995年“中央國庫業務由中國人民銀行經理”這種表述。

從我國的實踐來看，如果說1985年以前央行“代理國庫”和1985年之后央行“經理國庫”并無本質差異，那么即或是將《預算法修正案》擬議中的“經理”改為“代理”在本質上也應無差異，問題在于，當前的理論界和實務界對“代理”和“經理”的理解出現了差異。如何認識這些偏差，從而正視這些偏差，是我們的任務所在。

四、對“代理”和“經理”的再認識

（一）“代理”與“經理”的語境條件分析

我們認為，“代理”是指代為經營管理，“經理”是指“經營管理”，其實質并無差異，只是語境條件有差異罷了。國庫是國家金庫的簡稱，是財政資金的出納機構。從理論上來講，國庫這一出納機構的設置可以有三種情況。

首先，在財政系統內部設置國庫這一出納機構。但這會出現自收自支、監督軟化的情況。現代國庫體系條件下，這種情況不可能成為選項，因為它違背財會的基本原則。至于當今我國財政系統設置的國庫系統，并不是國家的出納機構，而是與國庫這一出納機構相銜接的、負責擬定和組織財政資金的收繳、支付等總預算會計業務及其制度等的總稱，屬于預算執行范疇。當然，在財政統一集中支付等條件下，就財政內部而言，現行財政國庫系統既有總會計功能，又有出納功能。

其次，在財政系統之外設置獨立的國庫制。但是獨立國庫制實現國庫與銀行的分離，這就意味著國庫不能直接采用銀行系統，包括其已形成的網絡系統和清算核算渠道。而是另外單獨設置，與銀行功能類似的機構和系統。這必將耗費政府大量人力、物力、財力，并給財政支出造成巨大負擔。例如，美國曾經就實行過獨立國庫制，但運行結果表明這種管理模式效果并不理想，因此目前實行獨立國庫制的國家較少。

再次，委托銀行代理國家金庫。委托代理制是1932年美國經濟學家伯利和米恩斯針對企業管理存在的問題而提出的。他們的研究表明，企業所有者同時又是經營者，這種經營模式其實存在很多問題。所以他們建議將企業的所有權和經營權進行分離，即企業所有者保留剩余的索取權，而將企業的經營權利讓渡?？梢钥闯?，委托代理制的出發點就是一種權力的分割和制衡。因此，國庫管理采用委托代理制是為了實現獨立、客觀、公正的財政資金代理人的目的。目前西方市場經濟較為發達的國家基本上都實行委托央行代理國庫。

總之，“國庫天然不是央行，但央行天然是國庫”。人民銀行“代理”國家金庫，其語境條件是國家金庫的設置有多項選擇時，選擇了委托人民銀行代為經理管理國庫這一模式；人民銀行“經理”國庫，其語境條件是在已經選擇了“委托代理”模式下人民銀行肩負的功能和職責就是“經營管理”國庫。所以，“代理”和“經理”只是語境條件不同，其實質都是“經營管理”。而監督又是經營管理的一個有機組成部分。

（二）我國國庫“代理”與“經理”的實踐

從我國的國庫管理歷史來看，主要經歷了以下四個階段：

第一階段是從1950年至1957年的集中統一金庫制度。1950年3月，政務院發布《中央金庫條例》，規定我國的各級金庫均由人民銀行代理，國家的一切財政收入全部繳入同級金庫。從建國之初，根據我國國情，在權衡各種不同管理體制利弊的情況下，經國務院審議確定，我國實行的是委托代理國庫制。這個階段的國庫由人民銀行作為央行代理，不僅包括經理國庫，而且包括國庫監督職能。

第二階段是從1958年至1977年的分級管理金庫制度。在1969年，人民銀行同財政部合并，人民銀行的職能受到嚴重影響，主要是兩個部門的職能發生混淆和沖突，例如信貸管理職能和各級財政預算職能容易混淆。從今天的視角考察，這種合并是值得商榷的。但即便如此，人民銀行行使央行職能，從而代理國庫，在這個階段依然包含了監督職能在內的經營管理。

第三階段是從1978年至1984年的四級金庫制。在1978年，人民銀行與財政部分離，開始專門行使中央銀行的職能。這說明了央行和財政部的職能是有區別的，最為重要的是國家資金的管理不能由某個部門獨立承擔，財政部不能坐收坐支。這也從歷史選擇的角度證明，財政部與央行是兩個獨立的部門，是屬于分工、合作和互相制約的關系。這個階段，人民銀行專門行使央行職能代理國庫，不僅包含經營管理，而且包含監督功能。

第四階段是從1985年至今的經理國庫制。前已述及，在前三個階段，我國一直是按照1950年頒布的《中央金庫條例》執行國庫的管理，其中涉及到國庫的管理規定中，采用的是“代理”這個詞語。在1985年7月27日，國務院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》，其中相關表述為“中國人民銀行具體經理國庫”，便是把“代理”改為“經理”。在1994年頒布的《預算法》，其中也是規定由中國人民銀行經理中央國庫業務。隨后在1995年頒布的《預算法實施條例》，則是規定由中國人民銀行分支機構經理地方國庫業務。這幾次修訂是有前提和背景的，即首先承認人民銀行代理國庫管理，修改為“經理”，這樣換一種說法也是順理成章的。這個階段，“經理”的實質也是經營管理，當然監督職能也包含在內。

因此，無論是從世界其他國家的國庫管理經驗來看，還是從我國國庫管理的歷史發展來看，無論是“代理”還是“經理”，其實質上是一回事，都是指國庫的經營管理，國庫是國家的金庫并非某個部門的金庫，因此都是代為管理國家資金而已。

綜上所述，首先，國庫是國家金庫，不是某個部門的金庫，國庫是由國家或政府授權設立和經營管理的國家出納機關。其次，從中外理論與實踐來看，央行“代理”和“經理”實質上都是指“經營管理”，監督則是經營管理的有機組成部分。央行“代理”國庫，其語境條件是國家金庫的設置有多項選擇時，選擇了委托央行代為經營管理國庫這一模式；央行“經理”國庫，其語境條件是已經選擇“委托代理”模式下央行肩負的職責和功能是“經營管理”。因此，國庫“代理”和“經理”實質上都是指經營管理，是沒有區別的。再次，在爭論“代理”和“經理”國庫的背后，其核心是財政與央行的關系問題。所以，在把握“代理”和“經理”國庫實質上是經營管理的基礎上，從國家層面上，處理好財政與央行在國庫管理方面合作、監督與制衡的關系，具有重要的理論價值和現實意義。

五、我國央行經理國庫的法治化展望

在國家治理現代化、建立現代財政制度的改革背景下，建立現代化國庫管理制度框架已經具備一定基礎，而對《預算法》的修訂則只是推動國庫管理法治化進程的一個具體表現。

由于國庫管理的現代化過程是一個不可阻擋的進程，而央行經理國庫的法治化過程除了嚴格依法行政，更要將法律規范進一步完備，現有的法律條款繼續細化，避免央行和財政部門之間在國庫管理方面出現職責劃分不清等問題。

因此，本文對我國央行經理國庫的法治化提出以下三個建議。

（一）全國人大及其常委會對國庫作職權性立法，探索委托第三方起草國庫法草案，最終制定和頒發《中華人民共和國國庫法》

為增強法律規范的完備和權威，應由全國人大及其常務委員會對國庫問題作職權性立法，建立和頒布《中華人民共和國國庫法》。鑒于國庫問題爭議較大，為明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益，站在國家的角度可由決策機關引入第三方評估，充分吸取多方意見，積極探索委托第三方起草國庫法草案。

（二）明確執法主體央行經理國庫的法律規范，明確權限和范圍，明確解決過去遺留的未盡事宜，從而保證國庫執法實施的高效

要實施高效執法，首先要明確執法主體的法律規定，鑒于央行的一個基本職責是國家的銀行，經理國庫是其主要內容，“國庫天然不是央行，但央行天然是國庫”。根據前文所述，國庫這一出納機構的設置可以有三種情況，分別為：在財政系統內部設置國庫這一出納機構、在財政系統之外設置獨立的國庫制與委托銀行代理國家金庫。

而我國在1950年頒布的 《中央金庫條例》就表明，我國在面臨國庫設置的多種形式下，選擇了委托央行代理國庫的形式。總之，金庫是國家的金庫，不是央行部門的金庫，央行是國家授權而代為經營管理國庫的執行主體。財政系統目前設置有國庫系統，但它不是國家的出納機關，而是與國家出納機關相銜接的、負責擬定和組織財政資金的收繳、支付等總預算會計業務及其制度等的總稱，屬于預算執行范疇。在財政統一集中支付等條件下，就財政系統內部而言，它既有會計功能，又有出納功能，但站在國家角度，財政及其國庫系統稱之為國家會計范疇更妥帖。

要做到實施高效執法，還要明確法律規范和范圍，明確解決過去遺留的未盡事宜。為此，需要進一步法制規范“政府的全部收入應當上繳國家金庫”，取消財政專戶；進一步法治規范“國家集中支付制度”，真正實現“國庫收支一本賬”以及國庫資金收繳支撥流程的優化；進一步法制規范現金管理，既注意與授權執法主體一般現金管理的共性，更要把握國庫現金管理的特殊性。

（三）努力形成科學有效的國庫運行的制約和監督體系，增強國庫監督的合力和效果

從國庫法治監督體系來看，國庫設在財政或商業銀行，理論上是可以的，尤其是在國庫產生和建立的初始階段。在現代生活中，需要強化對行政權力的制約和監督，也需要易于對國庫加以制約和監督，央行代理即經理的國庫監督能對財政資金分配使用強化流程控制和防止權力濫用。

除需完善國庫內部層級監督和專門監督，建立常態化的監督機制之外，還要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財政監督、銀行監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的國庫運行的制約和監督體系，增強國庫監督的合力和效果。■