宿州市城鎮園林綠化提升行動第三方評價

陳鴻 王春玲 范厚旭 楊溪 邱宏瀛 簡興

摘 要：該文總結了園林綠化第三方評估的思路、方法，以宿州市為例，探討了園林綠化提升行動中的成果和不足，并提出了下一步工作的措施和建議，以期為新時期中小城市綠化發展提供決策參考。

關鍵詞：園林綠化；第三方評價；城鎮綠化提升；園林養護

中圖分類號 TU986 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）14- 0058-04

1 項目背景

為有效落實宿州市城鎮園林綠化提升行動工作任務，鞏固城市創建成果，推動轄區各縣城（園區）的園林綠化工作，改善生態環境，美化生活環境，增進人民身心健康，促進全市園林綠化事業可持續發展，根據《安徽省人民政府辦公廳關于開展城鎮園林綠化提升行動的實施意見》（皖政辦〔2014〕4號）和宿州市有關文件要求，宿州市園林綠化管理局牽頭制定了《宿州市城鎮園林綠化提升行動工作第三方評價考核辦法》。該辦法明確了第三方評價的目的、依據、原則、方式，對象、內容等，并形成了考核細則。

根據宿州市園林綠化管理局委托授權，安徽科技學院于2018年1月24日至2月8日對2017年宿州市城鎮園林綠化提升行動工作開展了第三方評價。

2 園林綠化第三方評價概述

評價（Evaluation），即評估、估量、測算，是指對有關政策進行評估和論證，以決定是否采納或檢驗其執行效果。美國學者格蘭倫德（N.E.Gronland）給出了1個公式定義：評價=量（或質）的記述+價值判斷。

“第三方評價”是與政府績效管理、政府績效評價的概念聯系在一起的[1]。多數情況下“第三方”是由非政府組織（NGO），即一些獨立于政府及其部門之外的專業的評估機構或研究機構充當，原因在于其獨立性、專業性、權威性較強。第三方評價具有“獨立性、客觀性、專業性、公正性”的特點[2]。

本次園林綠化第三方評價，主要針對宿州市轄區內“4縣4區”8個責任主體的園林綠化工作績效開展。

2.1 評價目的

2.1.1 推進當地生態文明 通過第三方評價，扎實推進宿州市城鎮園林綠化提升行動工作，加快城鎮綠化建設步伐，促進宿州市生態文明建設更上一層樓，全面提高宿州市城鎮園林綠化的建設、養護、管理水平，構建和諧、安全、健康、舒適的城市人居環境和生態環境，促進城市環境可持續協調發展。

2.1.2 促進當地園林發展 通過對各縣區（園區）的評價，促進責任單位主動對照年初的目標任務，找出存在的問題和不足，及時予以整改，確保按時完成當年的園林綠化提升行動目標任務，確保在省廳對園林綠化提升行動工作考核時不缺項、不丟分。評價標準的明確，有利于各縣區根據考核要點有針對性地開展園林工作，提升工作成效。同時采用第三方評價有利于確保評價結果的公平性。

2.1.3 建立工作長效機制 通過評價，敦促宿州市各縣區、園區建立良好的園林綠化工作的長效工作機制，使宿州市的園林綠化工作真正走上健康發展的軌道，不斷提升建設管護水平。

2.1.4 增加民眾幸福指數 通過評估，促進各縣區、園區科學制定城鎮綠地系統規劃、不斷完善綠地系統規劃、認真落實綠地系統規劃。結合我省的城鎮綠化提升行動，盡快增加宿州市城鎮綠量，建管并重，提質增效，切實優化宿州市城鎮人居環境質量，把民生工程落到實處，讓宿州市人民群眾有更多獲得感。

2.2 評價依據 （1）《城市綠化條例》（1992年6月22日中華人民共和國國務院令第100號發布，2017年3月1日第二次修訂]）。（2）《安徽省人民政府辦公廳關于開展城鎮園林綠化提升行動的實施意見》皖政辦[2014]4號。（3）《宿州市城鎮園林綠化提升行動五個全覆蓋工作實施方案》宿政辦[2016]74號。（4）《宿州市城鎮園林綠化提升“五個全覆蓋”工作考核辦法》市綠化提升指揮部[2016]2號。（5）《安徽省城鎮園林綠化導則（試行）》（2014年）。（6）《宿州市城鎮綠化條例》（2016年）。（7）《宿州市綠地養護管理技術等級標準》（2016年）。以及2017年宿州市城鎮園林綠化提升行動目標任務。

2.3 評價原則 （1）公平公正。被評價單位在考核指標面前一視同仁，考核項目、考核材料、評價標準完全一致。（2）客觀規范。評價程序規范、過程規范，關鍵環節透明。（3）科學量化。評價要點清晰明確，得分點根據工作目標實際和上級考核要點制定，盡可能達到科學量化的要求。評價要點與現有省廳評價標準表述一致，具有較強的可操作性強。（4）突出重點。考核標準突出工作績效，同時鼓勵工作創新，以科學理念引領工作，以規章制度規范工作。

2.4 評價方式 （1）對照中華人民共和國國家標準《城市園林綠化評價標準》（GB/T50563-2010）、住房和城鄉建設部2016年下發的《關于印發<國家園林城市系列標準>及<國家園林城市系列申報評審管理辦法>的通知》（建城[2016]235號），以及省市有關文件和規定，制定詳細的《宿州市城鎮園林綠化提升行動第三方評價考核細則》。（2）根據該考核細則對考評內容進行打分。包括社會民意調查、現場調查兩個主要環節。嚴禁第三方考核人員與被考核對象接觸。

2.5 工作階段劃分 第三方評價工作分為4個階段：（1）前期準備：內容為明確考核目標、考核指標、項目位置信息等。（2）現場評價：第三方考核組依次對宿州市蕭縣、碭山縣、靈璧縣、泗縣、宿馬園區、埇橋區、經開區、高新區8個縣區（園區）進行了現場評價。（3）內業整理：整理匯總相關調研資料。（4）撰寫報告：在前期調研和充分論證的基礎上，對照考核細則，形成評估報告。

3 工作開展情況

3.1 園林綠化建設方面

3.1.1 新建、提升綠地 經衛片分析和現場調查，宿州市2017年新增綠地總量為463萬m2（不含市本級任務，下同），超額完成143萬m2，實際完成量為目標任務的144.69%；提升綠地總量為197萬m2，比目標任務差3萬m2，實際完成量為目標任務的98.5%。埇橋區、宿馬園區、蕭縣、碭山縣、泗縣、靈璧縣新建綠地主要為道路綠地、公園綠地、防護綠地、單位附屬綠地等。市經開區、高新區新建綠地主要為苗圃、防護綠地。具體情況為：

3.1.2 新建街頭游園 2017年，宿州市新建街頭游園總任務為20個（不含市城管局任務），實際完成27個，實際完成量為目標任務的135%。其中，蕭縣、碭山縣、泗縣、宿馬園區、埇橋區5個園區完成了新建游園任務；經開區新建游園建設中；高新區項目未開工；靈璧所報的3個項目有2個項目非2017年新建，新汴河景觀帶為2017年新建項目但沒有上報。從游園建設效果看，埇橋區發動社區、辦事處，積極在老城區建設小型的口袋公園，日常使用率高，群眾反映好，值得鼓勵與推廣。蕭縣2017年新建游園項目或與居住社區毗鄰、或結合新城開發和河道生態修復，規劃方案有特色，施工質量與景觀效果好。碭山縣游園項目完成數量最多，多位于城市新城區，施工質量有待提高。

3.1.3 綠道建設情況 2017年，宿州市縣區、園區綠道建設目標任務為57.2km，實際完成61.1km，超額完成3.9km，實際完成量為目標任務的106.82%。總的來看，各縣區、園區基本都能較好地結合綠道規劃實施綠道建設，各縣區的綠道建設較園區任務完成好且有特色。蕭縣的綠道較好地連接了新舊城區施工質量與景觀效果較好。碭山縣的綠道選線充分結合當地果園多的資源優勢，與旅游發展線路緊密相合，建設效果較好，極富有地方特色。泗縣在新汴河與新濉河大堤上建設綠道，與群眾日常郊游相結合。靈璧縣一方面結合新建外環道路建設綠道，一方面利用新汴河濱河公園建設綠道，基本能與周邊景點有效連接。

3.1.4 精品示范工程 2017年宿州市縣區、園區精品示范工程任務共計12個，實際完成10個，實際完成量為目標任務的83.3%。已完成的精品示范工程，建設標準較高，具有較好的示范引領作用。（1）公園游園項目中，蕭縣的岱河游園選址在南北岱河之間，結合城市河道生態修復進行建設，設計主題鮮明，突出”禮敬尊親”優秀傳統價值觀念，形式與內容結合緊密，施工質量較高，景觀效果好。（2）綠道項目中，蕭縣的發展大道綠道工程、泗縣汴河大道東段綠道項目、碭山縣果林公園綠道項目，從設計、施工到管理效果都很好。（3）道路綠化項目中，碭山的高速口景觀帶，靈璧的火車站前廣場周邊道路，綠化量大，效果較好。

3.2 園林綠化養護方面

3.2.1 總體概況 檢查發現，宿州市各縣區、園區園林綠化養護工作總體質量尚好，但各縣區對養護的重視程度及實際養護水平不夠平衡。

3.2.2 主要成就 宿州市大部分縣區、園區積極開展園林綠化市場化養護，養護成效初現。園林植物長勢普遍較好，景觀效果優良，修剪及時，防災措施得當，樹木根部開盤標準，補植工作規范。各縣區、園區養護工作各有亮點，都有養護較好的項目做為本地區園林養護的標桿。如蕭縣的龍山公園、龍霄公園、世紀大道、龍山路等；碭山縣的生態大道（含綠道）、梨花廣場、中原路、科技南路等；靈璧縣的鐘靈文化廣場；泗縣的府前廣場、汴河大道、清水灣公園等；宿馬園區的馬鞍山大道、宿馬中軸等。這些重點綠地，衛生保潔干凈，綠地保護良好，植物修剪、涂白、開盤工作規范，設施維護及時，使用人群多，景觀效果好，群眾滿意度高。

3.3 社會評價 問卷結果顯示，宿州市園林綠化提升行動知曉度都在65%以上，蕭縣最高84%，碭山縣最低65%；民眾參與度均在50%以下，滿意度均在85%以上。

4 存在的問題

4.1 新建游園方面

4.1.1 游園使用率不高 部分新建游園項目選址在城外，遠離城市居民生活區，不利于為市民服務，平時使用率不高。本次考核的27個游園中有15個位于城市外圍，占總數的55.6%。

4.1.2 老城區重視不足 城市外圍及新城區項目多，力度大，建設水平高，但中心城區、老城區、老舊小區的增綠和綠地提質重視不夠，項目少，面積小，力度不大，成效不明顯。

4.1.3 服務功能不完善 部分項目規劃設計缺乏人性化考慮，對游人遮陽、避雨、如廁的需求考慮不周，缺乏必要的庇護性景觀構筑物，偏離了園林以人為本的本質要求。

4.1.4 施工作業欠規范 不少公園、游園不重視地形的整理，平地、坡地缺乏平整度，不但影響美觀，也影響植物的生長和將來的修剪作業。栽植大規格苗木時，部分項目未規范施工，在平地上形成“大鼓包”，既破壞原有設計地形的效果，又不利于樹木利用雨水。

4.2 綠化提升方面

4.2.1 特殊人群考慮不夠 老年人是當前公園游園的主要使用人群，但宿州市各縣區、園區的大多數公園內公共衛生間數量嚴重不足，遠低于廁所服務半徑不宜超過250m，即間距500m的國家標準。調查發現有幾個面積在10hm2以上的大型公園（廣場）竟然只有1個公廁，給使用者造成極大不便。另外，老齡人群對游園內的健身器材有很大需求，這個需求需要提升工作中予以正視，精準發力。兒童是祖國的未來，他們需要健康安全的戶外活動場地。檢查發現，大多數縣區、園區的公園游園內，嚴重缺乏供孩童玩耍嬉戲的場地。個別公園雖然有兒童游戲項目，但90%以上需要收費。應加強對兒童戶外游戲場地的關注。

4.2.2 設施添置關注不夠 綠化提升行動過于關注補栽植物，但對公園內設施的添置普遍重視度不夠。如庇護性景觀構筑物、坐凳、健身設施投放數量還遠不能滿足老百姓的實際需求。這就要求，在園林綠化提升行動中要了解人民的真實需求，以人民為出發點，做好提升行動中的“供給側結構改革”。

4.3 綠道建設方面

4.3.1 標準不高，選線不當 建設標準不高，只是在人行道上樹立了綠道標志牌，未進行實質性建設，如碭山高速口綠道、靈璧龍山大道西延部分綠道。部分綠道規劃時選線過于接近水面，未考慮水位變化，標高控制不合理，造成路面被水淹沒。如泗縣新濉河南岸綠道。

4.3.2 貫通不暢，功能不全 與外部道路連接不好。部分綠道與周邊道路銜接不暢，人進不去，出不來。當前縣區、園區的綠道之間聯系性不夠，綠道系統貫通工作有待進一步加強。大多數綠道服務設施、標識不健全，驛站缺乏必要的遮陽避雨功能，活動場地、休憩點、垃圾箱、廁所較為欠缺。

4.3.3 重建輕管，養護缺失 部分綠道施工結束后路面未認真清掃，泥土較多，雨天較泥濘。部分綠道由于位置偏僻，缺乏必要的養護，雜草掩蓋了路面，影響正常使用。

4.4 植物應用方面

4.4.1 特色體現不夠，樹種選擇不當 城市的樹種選擇未充分體現當地的植被特色，同質化現象明顯。如道路綠化中行道樹選擇集中在法桐、高桿女貞、黃山欒樹、廣玉蘭4種，而各縣區園區富有特色的鄉土樹種，以及在當地長勢很好的觀賞樹木使用率偏低，如泡桐、黃連木、樸樹、櫸樹、楸樹、杏樹，白玉蘭等。植物選擇上沒堅持“因地制宜、適地適樹”的原則，如不適合皖北氣候條件的香樟在各縣區的公園游園、道路綠化中均有不同程度的應用，個別地區大量使用。調研發現，香樟在本地區冬季需要防寒防雪災，長勢普遍不好，分枝點較低，效果不佳。

4.4.2 大樹進城不絕，細節考慮不周 大樹進城現象依然存在，個別地區較為嚴重。如宿馬園區的新汴河景觀帶（大香樟）、市民廣場（大香樟）；靈璧的新汴河景觀帶（建設南路以東部分，大銀杏、香樟）；碭山的侯樓公園（大香樟）；泗縣的清水灣公園提升（大香樟、大樸樹）。東西向道路種植常綠喬木，積雪難以融化，給人們交通出行帶來不便，不符合《安徽省城鎮園林綠化導則》要求。機非分車帶樹種選擇不當（石楠），樹木高度不足，冠幅小，夏季遮陰效果差，與周邊建筑比例失調，景觀效果較差。

4.4.3 樹木過分密植，苗木規格過小 部分項目過度密植樹木，追求一夜成林的效果，違背自然，違背科學。部分縣區行道樹胸徑只有2～3cm，簡單地把節約型園林理解為低價園林，導致綠地品質低劣，功能低下。

4.5 綠化養護方面 宿州市各縣區、園區的園林綠化存在縣區之間養護水平不平衡、城區內部養護水平不平衡問題。縣區內部對比，普遍對大型公園、市政廣場、景觀大道投入大，重視程度高度，而對一般的街頭游園和一般道路養護力度還較欠缺。其中，以下4個方面問題較為突出：

4.5.1 裸土補植 部分行道樹樹池、機非分車帶、中分帶、邊側綠地（護坡）、水邊護坡等處仍有較多裸土，刮風易起灰，雨天一腳泥，影響景觀效果。

4.5.2 苗木養護 部分公園喬木開盤、涂白沒有做到全覆蓋，道路上的花灌木修剪不及時，冬季的養護效果不易顯現。

4.5.3 綠地保護 集中表現為部分小區存在毀綠種菜現象、道路綠化有人為開路情況。如宿州埇橋區道東區的礦建小區、靈璧縣城老城區。

4.5.4 秩序保潔 主要表現在部分城區公園、節點、綠道上有垃圾、糞便，清理不夠及時，影響環境。

5 對策建議

5.1 加強重視程度與責任意識 園林綠化是唯一有生命的城市基礎設施，習近平總書記要求各地多種樹、種好樹、管好樹，讓人民群眾生活美起來。同時，園林綠化是貫徹“五大理念”的重要舉措，園林綠化作為“綠色”發展最重要的載體，是城市生態的基石，擔負著維護城市生態環境、提高人居生活質量、弘揚優秀傳統文化、融合世界先進理念的重任，是建設美麗家園、美麗中國的核心[3]。因此，為取得理想效果，各級政府要加強園林綠化提升行動的重視程度，健全園林管理機構，配備并穩定專業人才隊伍，夯實責任，保障園林綠化土地供應和資金投入。

5.2 項目選擇上兼顧城內城外 園林綠化的根本目的是為人服務，本質是營造良好的人居環境，要以為人服務為根本出發點和落腳點。城市園林綠地均好分布是綠色福利均等化的基本要求。基于這一點，園林綠地的布局結構不能按照個人主觀意愿安排，而是要從為市民服務的良好環境出發，考慮公園綠地服務半徑覆蓋率，避免城市綠地建在遠離城市居民生活區的地方。各個縣區在建設好城市大生態環境的同時，必須重視中心城區、老城區、老舊小區的增綠和綠地提質增效工作，不能因為土地緊張及開發建設需要，而把城區綠地置換到郊區。盡量結合居民生活區的實際分布來選擇公園綠地建設項目，保證市民能就近享有公園綠地。

5.3 提升內容關愛特殊人群需要 園林綠地提升要體現市民需求，營造人性化的綠色空間，方便市民舒適出行，避免華而不實、沒有實用功能的大廣場、大模紋色塊。提升內容應特別關愛老年人、幼兒等特殊人群需要，滿足他們在公園中如廁、遮陽、避雨、游戲等基本需求。因此，近期各地區的園林綠化提升工作，宜圍繞新時代綠地建設方面的基本矛盾，根據地段居民調查結果，著力開展“適老化”、“適幼化”方面的園林提升工作，增設必要的廁所、游廊、健身設施、游樂設施、兒童游戲場所等內容。

5.4 提高植物應用的科學藝術性 園林綠化是科學與藝術相結合的綜合學科。園林綠化始終要以植物造景為主，在植物選擇上必須堅持“因地制宜、適地適樹”的原則，按照科學的樹種規劃來選擇綠化植物。根據環境特點，按照植物在環境中的主要功能，以科學的態度、藝術的手法把文化融入園林[4]。鄉土植物最適應當地土壤、氣候等環境，在當地表現最好，也最能代表地域特色。適應當地自然條件，形態表現自然，養護管理成本最低的就是最好的。各縣區園區在植物應用上，既要避免城市園林植物種類過于單一的情況出現，更要避免大面積使用“邊緣樹種”造成生長不良甚至死亡，錯失城市品質提升的情況。另一方面，植物應用還必須喬灌草（地被）合理配置、層次豐富，突出季相變化，體現適地適樹和生物多樣性，做到生態效益和景觀效果兼顧。對于城市出入口和重要街頭綠地節點，要力爭做到景觀特色鮮明，城市主干道綠化基本能體現“一路一景”的園林設計特色，最終實現植物應用科學性藝術性的完美結合，提高城市綠地景觀水平。

5.5 建管并重切實提升綠地品質 園林綠化必須堅持“三分種七分管”的原則，建管并重提升綠地品質。設計、施工、養護是園林綠化工程建設的3大環節。養護管理是鞏固園林綠化成果及對成果提質增效增值的重要階段，工程竣工驗收后實施科學、精細、專業化的養護管理，猶如孩子出生后對他的精心撫育與教育，是實現園林綠地生態價值、景觀價值、文化藝術價值的必要措施。養護過程做到“三加大，三避免”：一是加大養護投入，避免重建設輕管養、以園養園；二是加大養護針對性，避免不結合本地實際制定養護管理技術標準規范、養護質量評價標準、考核辦法，造成對綠地養護指導和監管缺位；三是加大一線工作人員培訓，避免養護單位缺乏專業的養護管理隊伍，無法保證綠地品質。

參考文獻

[1]李志軍.第三方評估理論與方法[M].北京：中國發展出版社，2016：3-4.

[2]吳佳惠，王佳鑫，林譽.論作為政府治理工具的第三方評估[J].北京：中共福建省委黨校學報，2015（06）：17-22.

[3]住房和城鄉建設部城市建設司.踐行綠色發展 服務綠色生活[M].北京：中國建筑工業出版社，2017：7-10.

[4]陳鴻，簡興.淺談園林植物造景的理念[J].安徽科技學院學報，2010，24（03）：35-37.

（責編：張宏民）