兄弟省市的探索與啟示

5月14日至16日，6月19日至21日，肖貴玉副主任率立法調(diào)研組先后赴大連、青島、寧波、杭州、廈門等地，學(xué)習(xí)考察兄弟省市在推行生活垃圾分類及地方立法方面的經(jīng)驗，不少經(jīng)驗值得上海政府工作和地方立法學(xué)習(xí)借鑒。

寧波市

自2013年7月起，寧波市以世行貸款城鎮(zhèn)生活廢棄物收集循環(huán)利用示范項目為載體，啟動生活垃圾分類和管理工作。

堅持需求導(dǎo)向。強化規(guī)劃引領(lǐng)，依托世行專家團(tuán)隊制定生活垃圾分類五年實施方案（2013-2017），重構(gòu)分類設(shè)施體系，落實“三廠六站”（中心城區(qū)3個垃圾處理廠、6座垃圾分類轉(zhuǎn)運站）等基礎(chǔ)設(shè)施布局。近期又印發(fā)2018-2022年垃圾分類實施方案。強化法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)支撐，成立由市人大常委會副主任和市政府副市長共同負(fù)責(zé)的“雙組長制”立法起草小組，推進(jìn)《寧波市生活垃圾分類管理條例》制定工作，計劃明年年初提交市人代會審議；研究制定《分類目錄和分類標(biāo)志》《分類收集運輸作業(yè)規(guī)范》《分類收集設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《分類減量評價標(biāo)準(zhǔn)》等地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；開展生活垃圾收費機制研究，力爭2019年底前出臺差別化的收費制度，促進(jìn)源頭減量與分類。強化廚余垃圾分類質(zhì)量評價激勵，應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過廚余垃圾專用袋上的二維碼數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)居民家庭、掃碼拍照評級的方式，建立居民家庭分類行為和分類質(zhì)量檔案，開展精準(zhǔn)指導(dǎo)與激勵。

堅持系統(tǒng)治理。推進(jìn)全域分類，農(nóng)村垃圾實行簡單易行的“二次四分”方式分類（農(nóng)戶只要干濕分類，通過二次分揀實現(xiàn)四分類），城鎮(zhèn)垃圾實行“四分四定”分類模式（分類投放定點、分類收集定時、分類運輸定車、分類處理定位）。嚴(yán)格全程分類，每戶家庭配置分類專用桶、袋，居住小區(qū)設(shè)置四類垃圾桶。設(shè)立有害垃圾收集日制度（每月23日）。建立健全廚余垃圾（餐廚垃圾）、可回收物、有害垃圾、其他垃圾單獨的收運網(wǎng)絡(luò)。推行全面分類，編制寧波市固體廢物利用與處理規(guī)劃，布局建設(shè)3個靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)，統(tǒng)籌治理工業(yè)固體廢物、生活垃圾、再生資源、建筑垃圾、危險廢物、電子電器廢物及報廢汽車、大件垃圾和綠化園林垃圾、污泥等固體廢物。

堅持干濕分開。以“干濕分開”為重點，構(gòu)建分類處理設(shè)施布局。采取長期布局和過度安排相結(jié)合的方式，補齊“濕垃圾”處理設(shè)施短板，布局建設(shè)廚余垃圾處理廠和餐廚垃圾處理廠遷建項目，大力提升焚燒處理能力，并提升處理設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

堅持公眾參與。組建3支隊伍充實一線力量，即：每個社區(qū)安排1名分類指導(dǎo)員，每500戶居民配置1名分類督導(dǎo)員，建立1支以學(xué)生志愿者、樓道長、黨員為基礎(chǔ)的志愿者隊伍。探索“社區(qū)自治主導(dǎo)、政府購買服務(wù)、社會組織參與”等三大模式，促進(jìn)居民源頭分類。開發(fā)“我要換糖”APP，搭建市級再生資源回收公共服務(wù)平臺，并準(zhǔn)備重構(gòu)再生資源回收網(wǎng)絡(luò)（每個小區(qū)設(shè)可回收物暫存服務(wù)點，每1000戶居民布局1個回收站，全市設(shè)11個專業(yè)分揀中心），培育龍頭回收企業(yè)，實現(xiàn)再生資源線下、線上回收渠道共通。

堅持理念先行。開展全媒體多樣化宣傳和互動式大眾化宣傳推廣活動；成立市、區(qū)兩級講師團(tuán)，開展全覆蓋分眾化的分類培訓(xùn)，累計直接培訓(xùn)11萬余人；開展垃圾分類進(jìn)校園活動，出版科普叢書，形成“學(xué)校社”互動。

堅持機制創(chuàng)新。將推進(jìn)裝修垃圾、大件垃圾、園林綠化垃圾、餐廚垃圾、廚余垃圾“收、運、處一體化”模式；2018年底前將出臺住宅小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)分類責(zé)任清單和補貼政策；將制定再生資源回收品種目錄，出臺低價值可回收物回收利用政策；并將建立生活垃圾總量控制和跨區(qū)域處理生態(tài)補償機制。

杭州市

《杭州市生活垃圾管理條例》已于2015年12月1日起施行。

完善工作機制。市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《杭州市深化推進(jìn)生活垃圾分類工作實施方案》，明確了2018-2020年生活垃圾分類三年行動計劃；對2013年成立的推進(jìn)生活垃圾分類收集處置工作協(xié)調(diào)小組成員單位進(jìn)行重新調(diào)整充實；2014年還成立了杭州市治理固體廢棄物領(lǐng)導(dǎo)小組；每年制定和分解落實垃圾分類年度工作任務(wù)，強化目標(biāo)管理。

提升分類設(shè)施。加快焚燒廠、餐廚垃圾處理廠等分類處理設(shè)施建設(shè)；規(guī)范分類垃圾桶的顏色和標(biāo)識；按照垃圾分類標(biāo)識顏色，將餐廚垃圾、其他垃圾清運車輛統(tǒng)一噴涂為對應(yīng)的綠色、黃色，實現(xiàn)“綠車對綠桶，黃車對黃桶”，杜絕混裝混運。

創(chuàng)新管理模式。探索智能垃圾分類，在部分小區(qū)試點設(shè)置自動發(fā)袋機、智能回收桶、掃碼垃圾房等智能分類設(shè)施，引入二維碼實名制“一戶一碼”，通過智能管理系統(tǒng)自動統(tǒng)計參與率、準(zhǔn)確率等垃圾投放記錄，并輔以人工巡檢垃圾分類質(zhì)量，對參與分類的居民給予一定“綠色積分”。推廣低價值可回收物回收，引入市場機制，各區(qū)公開招標(biāo)市場化服務(wù)企業(yè)在轄區(qū)范圍進(jìn)行可回收物統(tǒng)收統(tǒng)運。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”上門回收、在小區(qū)內(nèi)設(shè)置智能回收箱等方式推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”，使低價值物得到充分回收利用。在部分小區(qū)開展“定時定點”投放及清運試點，并嘗試在繁華商圈、主要道路沿線開通“垃圾不落地”音樂專線，實施定點?？俊⒁魳犯嬷?、定時清運的工作模式。

統(tǒng)籌社會資源。建立專管員制度，組建小區(qū)垃圾分類志愿者、樓道長、專管員等“三支隊伍”。創(chuàng)新監(jiān)管模式，建立“雙隨機”檢查機制，通過人員隨機、檢查對象隨機的抽查監(jiān)管模式，引入社會監(jiān)督。將垃圾分類情況納入數(shù)字城管采集。試行第三方服務(wù)管理，引入專業(yè)化垃圾分類服務(wù)企業(yè)和公益組織。

穩(wěn)步推進(jìn)分類工作。擴大分類覆蓋范圍，今年城區(qū)生活垃圾分類覆蓋面將達(dá)到90%，其中主城區(qū)實現(xiàn)全覆蓋。開展示范創(chuàng)建，按照市級示范小區(qū)、省級高標(biāo)準(zhǔn)示范小區(qū)、示范片區(qū)三個層次推進(jìn)創(chuàng)建工作。落實強制分類，率先在機關(guān)事業(yè)單位開展強制分類工作，并以結(jié)對等形式，發(fā)揮機關(guān)干部的示范帶動作用。強化宣傳引導(dǎo)，通過舉辦垃圾分類論壇、開展主題宣傳、組建志愿宣講團(tuán)等形式普及分類知識，加強社會動員。

廈門市

廈門市2000年被確定為全國首批8個垃圾分類試點城市之一，但真正強勢推進(jìn)垃圾分類工作始于2016年，目前，全市生活垃圾分類氛圍已初步形成。《廈門經(jīng)濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》于2017年9月10日起施行。

加快建設(shè)配套設(shè)施。近年來建成1座餐廚垃圾處理廠、1座廚余垃圾處理廠、3座垃圾焚燒發(fā)電廠、1座生活垃圾處理示范廠、2座大件垃圾處理廠、1座工業(yè)廢物處置中心，能夠為當(dāng)前的垃圾分類提供基礎(chǔ)的處理保障。

組建市級生活垃圾分類和減量工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由兩位主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，四套班子的副職擔(dān)任副組長，每兩個月召開會議，4位副組長定期帶隊開展暗訪。市、區(qū)兩級都設(shè)立垃圾分類推進(jìn)辦公室，做到“橫向到邊、縱向到底”。

開展多元的宣傳教育。注重依托課堂教學(xué)、校園文化、社會實踐三大平臺，樹立垃圾分類綠色發(fā)展理念，將生態(tài)文明核心價值觀融入課堂、家庭、社區(qū)。

落實分類管理責(zé)任人制度。通過簽訂協(xié)議的方式，落實物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理責(zé)任，同時要求政府相關(guān)部門、物業(yè)行業(yè)協(xié)會將垃圾分類作為物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)評定的指標(biāo)。

強化現(xiàn)場指導(dǎo)和監(jiān)督。全市按照“各街道配備5名、社區(qū)居委會配備3名垃圾分類專職管理人員，各小區(qū)每300戶配備1名專職督導(dǎo)員”標(biāo)準(zhǔn)配備人員。

探索推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”。在部分小區(qū)試點引進(jìn)社會第三方設(shè)置“環(huán)保屋”等資源回收設(shè)施（政府給予5000元的一次性補貼），開展再生資源回收和有害垃圾回收。

此外，福建省人大常委會也將生活垃圾分類立法列為今年的正式項目，計劃提交明年年初的人代會進(jìn)行審議表決。浙江省人大常委會初步考慮在2020年前開展相關(guān)立法。

大連市和青島市

大連市和青島市均是國家列為垃圾強制分類的46個城市之一，兩地的垃圾分類工作總體處于起步階段，且尚未開展專門的地方立法。但兩地在試點實踐中也有一些值得學(xué)習(xí)借鑒的做法。

分類標(biāo)準(zhǔn)較為務(wù)實。大連市的公共機構(gòu)和公共場所實行生活垃圾四分類，即分為有害垃圾、可回收垃圾、易腐垃圾和其他垃圾四類，并鼓勵有條件的單位根據(jù)實際情況對可回收垃圾等進(jìn)一步細(xì)分，開展紙張、塑料瓶等單獨分類回收；居民區(qū)則實行三分類，分為有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾三類。青島市居民生活垃圾也是實行三分法，分為有害垃圾、可回收物和其他垃圾，準(zhǔn)備今后待廚余垃圾末端處理能力具備以后再考慮四分法。

單位和居民有所區(qū)別。大連市要求城區(qū)的公共機構(gòu)和公共場所全部實施生活垃圾強制分類，但對居民暫無強制分類要求，以引導(dǎo)為主。青島市亦相似，今年1月1日實施的《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》對單位和公共場所明確規(guī)定要實行垃圾分類，對居民只是作引導(dǎo)，但兩者均未設(shè)定罰則。

積極開展再生資源智能化回收等試點。大連、青島兩地都選擇了部分小區(qū)鼓勵企業(yè)投放智能型分類回收箱開展再生資源回收。青島市的做法是在小區(qū)外的公共部位設(shè)置智能回收箱（一組回收箱包括有害垃圾、塑料、衣物、紙張等），回收的單價高于市場均價，且居民每次憑“智慧分類卡”交投都是直接結(jié)算成現(xiàn)金，直觀顯示在機器屏幕上，并計入居民的卡內(nèi)，居民可用該卡在指定超市、商家消費，比較受歡迎。大連市的做法是通過智能回收箱推行“兩網(wǎng)融合”（一組回收箱包括智能售袋機、廚余垃圾、其他垃圾、金屬、玻璃、塑料、紙張等，小區(qū)內(nèi)另設(shè)有非智能型有害垃圾、廢舊衣物回收箱），智能售袋機目前免費發(fā)放帶有二維碼的廚余垃圾袋和其他垃圾袋，二位碼綁定居民的垃圾分類積分卡，居民刷卡分類投放各類垃圾并積分，積分可以在指定商戶兌換實物。

開展生動活潑的宣傳。大連市積極運用微信公眾號等新媒體開展宣傳，并將四類垃圾桶卡通形象化，分別取名為“嘟嘟” “琪琪” “楚楚” “可可”（對應(yīng)有害垃圾、其他垃圾、易腐垃圾和可回收物）。

征收城市生活垃圾處理費。大連、青島兩市均對居民征收生活垃圾處理費，每戶每月6元，與居民日常繳納的水、電、燃?xì)獾荣M用捆綁收費。

其他有益的嘗試。青島市選擇部分單位探索試點小型餐廚垃圾就地處理設(shè)備。餐廚垃圾處理后基本無廢水、廢氣和廢渣，但電耗稍高。大連市積極構(gòu)建“市場化環(huán)衛(wèi)體制下的信息化監(jiān)管系統(tǒng)”，對環(huán)衛(wèi)車全部加裝特種車載GPS設(shè)備，有效節(jié)省監(jiān)督檢查成本；通過網(wǎng)絡(luò)平臺開展可回收物上門回收、裝修及大件物品預(yù)約投放；計劃對垃圾中轉(zhuǎn)站等進(jìn)行改造，改成類似法國、瑞士等國家的地埋式垃圾收集站。

共性問題

“黨政齊抓共管、部門各司其職、社會廣泛參與”的垃圾分類管理格局尚未完全形成，全社會聯(lián)動機制和責(zé)任體系尚未真正建立，基層街道、社區(qū)、各有關(guān)方面重視程度不一，責(zé)任落實還不盡到位，全社會的垃圾分類意識和自覺性仍有待提高。垃圾分類的典型案例不少，但整體成效還不甚理想。

垃圾分類管理的頂層設(shè)計還有待完善，尤其是“兩網(wǎng)融合”等問題考慮還不到位，可回收物、廚余垃圾（濕垃圾）等分類收運、處理設(shè)施建設(shè)普遍存在差距。資源回收利用主要是市場自發(fā)行為，低價值可回收物缺乏支持政策和托底企業(yè)，重構(gòu)點站場體系難度較大，特別是分揀中心等規(guī)劃落地較難。引進(jìn)第三方進(jìn)小區(qū)回收的試點不少，但尚未形成穩(wěn)定成熟的運作模式。

居民源頭分類質(zhì)量提升較難，混投現(xiàn)象依然普遍。宣傳教育較難傳遞到居民，更難以形成自覺行動。對居民個人設(shè)定的處罰難以實施。以總體情況較好的廈門為例，進(jìn)入廚余垃圾處理廠的濕垃圾中，塑料袋等雜質(zhì)仍占50%左右，給后續(xù)的資源化利用形成明顯的制約。

濕垃圾資源化利用的技術(shù)路線尚不明朗，厭氧產(chǎn)沼發(fā)電和好氧發(fā)酵堆肥兩種技術(shù)路線都存在瓶頸障礙。產(chǎn)沼發(fā)電減量有限，產(chǎn)生的沼渣、沼液處理成本高；堆肥產(chǎn)生的有機肥產(chǎn)品出路問題較大。

物業(yè)作為分類投放管理責(zé)任人，普遍缺乏積極性。居住區(qū)垃圾分類的推動力量主要還是來自街道、居委會。垃圾分類主要還是依靠人海戰(zhàn)術(shù)，技術(shù)上的突破也比較有限。

源頭減量普遍缺乏有力、有效的抓手，末端處置能力不足，設(shè)施建設(shè)存在“鄰避效應(yīng)”，執(zhí)法監(jiān)管落實難等。

啟示與建議

要進(jìn)一步強化垃圾管理和分類工作的頂層設(shè)計，準(zhǔn)確把握“三化”的關(guān)系和目標(biāo)舉措，加快完善全程分類體系，在設(shè)施設(shè)備等硬件建設(shè)上要加大投入、加快進(jìn)度。

要進(jìn)一步深化研究分類投放管理責(zé)任人制度，促使各部門、各單位真正把垃圾分類管理工作落到行動上。

要進(jìn)一步加大科技投入力度，探索運用“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，找尋垃圾分類投放、收集和監(jiān)管的新途徑、新方法。

要進(jìn)一步發(fā)揮市場和社會第三方的作用，探索政府主導(dǎo)、市場運作、社會協(xié)同的推進(jìn)模式。

要進(jìn)一步系統(tǒng)地研究設(shè)計宣傳和教育工作方案，加大宣傳教育力度，同時要善于創(chuàng)新形式，善用巧勁。

要善于總結(jié)分析，將點上好的經(jīng)驗做法及時提升為面上的體制機制建議，進(jìn)一步放大試點的輻射效應(yīng)。