小康路上一個都不能少

李妮

2020年，我國將全面建成小康社會。上海作為我國經濟最發達的地區之一，更要率先建成更高水平的小康社會。在通往全面小康的路上，如何使發展成果更多更公平地惠及全體人民，讓廣大群眾真切感受到生活的美好，真切感受到社會主義制度的優越性？很重要的一點，就是要織好民生保障的托底“安全網”，不讓一個困難群眾在小康路上掉隊。

社會救助正是這樣一張“安全網”。作為保民生、托底線、救急難、促公平的一項基礎性的社會保障制度，社會救助在保障困難群眾基本生活、促進社會公平、維護社會和諧穩定等方面都發揮著重要作用。9月26日，醞釀已久的《上海市社會救助條例（草案）》[以下簡稱條例（草案）]正式提請市人大常委會第六次會議審議，標志著上海的社會救助工作進入了一個新的發展階段。這個條例，也是新一屆市人大常委會開局之年在民生領域將要立的第一部法規。

將成熟經驗上升為法規

早在1993年，上海就開全國先河，率先建立了城鎮居民最低生活保障制度。其后，社會救助制度逐步完善。1994年，上海開始實施農村居民最低生活保障制度，2000年在全國率先建立廉租住房制度，2009年率先開展居民經濟狀況核對工作，2013年率先開展支出型貧困家庭救助，2015年率先實現城鄉社會救助標準的統一。在制度層面，1996年出臺了市政府規章《上海市社會救助辦法》，2009年出臺了規范性文件《上海市居民經濟狀況核對辦法》，同時相關部門還制定了一系列的政策文件。經過20多年的發展，本市形成了涵蓋最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助和社會力量參與的“8+1”社會救助制度體系。這些實踐探索和制度成果，為地方立法提供了較為扎實的基礎。但另一方面，本市社會救助工作也存在著政策“碎片化”、制度層級偏低、救助覆蓋面不夠科學、辦理流程不夠優化等問題。這次立法，著眼于提煉總結長期以來的社會救助工作做法經驗，推動解決社會救助工作面臨的問題，促進社會救助工作在法治軌道上得到持續健康發展。

條例（草案）根據困難群眾家庭經濟狀況，將救助對象分為三個“梯度”：第一梯度是低保家庭，家庭人均收入低于最低生活保障標準，基本生活困難；第二梯度是低收入困難家庭，家庭人均收入低于低收入困難家庭申請專項救助的收入標準，基本生活可以自我保障，但醫療、教育、就業、住房等方面存在一定困難；第三梯度為支出型貧困家庭，主要因患病、教育費用等必需支出較大，導致基本生活困難。對這三類人員，依法給予相應的救助。通過法治支撐，確保實現“小康路上一個都不能少”。

努力讓困難群眾不為大病所困

傳統救助主要從受助對象的收入和財產等方面考慮是否給予救助。2013年，本市制定《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法（試行）》（滬府發〔2013〕55號），探索對因患病等原因導致家庭剛性支出較大而陷入困境的家庭給予生活救助，保障其基本生活。2014年和2016年，本市又兩次對“支出型貧困”政策進行調整、完善。這次立法，除了繼續完善低保、特困人員供養等傳統的救助制度外，還根據上海經濟社會發展狀況，將“收入型貧困”拓展到“支出型貧困”，進一步擴大了社會救助的覆蓋面，使更多的困難群眾能夠獲得幫助，展現城市的溫度。

條例（草案）規定，對低收入困難家庭，按照有關規定給予醫療、教育、就業、住房等方面的專項救助；對符合規定情形的支出型貧困家庭給予生活救助，對有醫療、住房等特殊困難的支出型貧困家庭再給予相應的專項救助。

尤其是醫療救助，廣受群眾關注。目前本市醫療救助的內容包括資助參保、門急診救助、住院救助、住院押金減免和疾病應急救助等五項。條例（草案）規定了幾條很有溫度的條款：一是住院費用救助。明確對困難群眾的住院自負醫療費用，根據不同困難情形提供相應比例救助，全年最高救助限額達到13萬元/人。二是住院押金減免。對一些困難群眾來說，住院押金也是一大筆支出。為此，條例（草案）規定給予減收或者免收。三是疾病應急救助。覆蓋所有需要急救但身份不明或者無力支付急救費用的急重危傷病患者，體現人道主義關懷和城市愛心。醫療機構在急救之后，可以向“疾病應急救助基金”申請補助。

授人以魚不如授人以漁

社會救助是為了保障困難群眾的基本生活，讓困難群眾不為饑寒所迫、不為災害所急、不為大病所困、不為住房所難、不為失業所擾，在此基礎上，更重要的是要恢復救助對象自身的“造血功能”。尤其是對救助家庭中法定勞動年齡內有勞動能力且處于失業狀態的成員，要采取措施幫助其就業，從根子上幫助困難家庭徹底脫貧、脫困，同時也防止“養懶漢”。為此，條例（草案）在基本原則、就業救助、鼓勵就業等幾方面都對此作出規定，幫助救助對象自助自立。條例（草案）規定了相應的鼓勵措施，包括在核算救助對象的家庭收入時對符合規定部分的就業收入予以豁免，實施就業后“救助漸退”等政策。

與此同時，條例（草案）也強調救助對象個人也要履行相應義務，規定最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業的成員，無正當理由連續3次拒絕接受公共就業服務機構介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，鄉鎮人民政府、街道辦事處或者相關社會救助管理部門應當對其停止救助。

“一網通”讓服務更通暢

上海低保、特困人員供養等社會救助審批工作一直由鄉鎮政府和街道辦事處負責。這種適合超大城市特點的制度安排，具有貼近基層、貼近實際的鮮明特色。這次立法繼續延續了這一管理模式，保證社會救助工作更加接地氣，及時發現、動態掌握困難群眾的生存狀態，及時回應困難群眾需求，及時伸出援助之手。

便民利民的理念還體現在社會救助事項的申請、審核流程上。條例（草案）按照“放管服”改革精神，充分吸收近年來數據上海“智慧城市”建設成果，對社會救助程序進行整合優化，進一步明確和細化了社會救助一網通辦制度。除醫療、教育、住房、就業等專項救助之外，其他救助事項都可以通過網上或者向就近的社區事務受理服務機構提交申請，由信息交換平臺流轉至具有相應權限的街鎮或者社會救助管理部門進行審核、確認，進一步方便了困難群眾辦事，提高了困難群眾的獲得感和滿意度。

讓做好事的人放心做好事

社會救助工作面廣量大，關系到困難群眾的切身利益，基層社會救助工作人員任務重、責任大。在實施救助的過程中，大多數申請人或救助對象對救助的審批流程和結果都表示理解和認同，但有時也存在著無理取鬧或者以威脅、暴力等方式干擾社會救助工作、擾亂社會救助管理部門工作秩序等現象。基層救助工作人員反映身心壓力大，隊伍流動頻繁。僅今年以來，某中心城區就發生了救助工作人員被毆打、威脅、辱罵等事件70余次。有一低保對象因資產核對超標被停止發放低保金，就將7歲女兒丟在街道10余次，并在索要生活費時搶奪工作人員私人物品、毆打工作人員，嚴重影響窗口工作。還有一艾滋病患者，到救助窗口無理由要錢，不滿足其要求后就將血痰涂抹在工作人員身上及窗口電腦等辦公用具上。

為了讓救助工作人員“安心做好事”，條例（草案）加強了對社會救助工作人員的職業保護，規定市、區人民政府應當采取措施，加強對社會救助工作人員的職業保護；對在社會救助工作中因公致傷、致殘、死亡的，按照國家和本市有關規定，給予工傷和撫恤待遇。社會救助工作人員所在單位應當為其辦理相應的人身保險。同時，借鑒相關兄弟省市的立法經驗，專門規定了威脅、侮辱、打罵社會救助工作人員的法律責任。這些保障措施獲得了基層救助人員的一致贊許，他們紛紛表示，“有這樣的條文，我們做救助工作就更有底氣，腰桿可以挺得更硬”。