新建軌道交通城市的投融資方案選擇——基于城市經營管理的視角

江瑞源

?

新建軌道交通城市的投融資方案選擇——基于城市經營管理的視角

江瑞源

（廈門軌道交通集團有限公司，廈門 363100）

分析城市軌道交通的財務特征，從城市經營管理的角度，結合城市軌道交通初創期、發展期和成熟期等不同發展階段的特點和投融資目標，按照可持續發展的原則，有針對性地提出不同發展階段的投融資選擇方案，有效保障建設資金和運營補虧等資金需求；并進一步提出提高項目綜合收益、將外部效益內部化、構建項目可持續發展機制等若干建議，為新建城市軌道交通長遠謀劃和統籌部署提供參考。

城市軌道交通；投融資；城市經營

截至2016年底，國家發改委共批復了44座城市的城市軌道交通建設規劃[1]，運營里程由2011年的14座城市、56條線路、1 714 km[2]，增至2016年的29座城市、129條線路、3 832 km（不含市域鐵路）[3]，5年時間開通城市、運營線路個數和運營里程都已翻倍，建設和運營已進入快速發展期。相對于北京、上海、廣州、深圳等大型城市，新獲批城市在經濟總量、財政收入等方面規模較小，修建城市軌道交通項目面臨建設資金籌集難、運營補虧壓力大等問題。

1 城市軌道交通的財務特征

1.1 建設周期長，投資量大

城市軌道交通建設期一般為4～5年，項目造價高、投資大，尤其是采用地下敷設方式的地鐵投資更高，30 km的普通地下線路總投資200多億元。建設期間每年要投入幾十億元，對于財政實力較弱的新建城市，難以支撐多條線路的建設。

1.2 運營周期長，普遍虧損

城市軌道交通需要長期運營，由于票價普遍較低（兼具公益性和經濟性）造成票務收入不高，廣告、商鋪租賃、通信等附屬資源開發收益有限，對于運營初期或客流較少的線路，運營整體收入不足以支付日常運營成本，存在運營虧損的情況；如再考慮占比較大的財務費用和設備設施折舊，以及后期的增購車輛、更新改造、車輛大架修等，虧損額度更高，需要政府給予補貼。從項目財務評價角度分析，僅依靠票務收入負擔全部建設投資及運營期的費用，項目都是虧損的[4]。

1.3 外部效益好，回收較慢

從城市經營管理角度分析，城市軌道交通項目具有很高的綜合盈利能力。修建城市軌道交通，能有效改善沿線交通及居住條件、優化沿線布局、帶動周邊地塊開發、提升沿線物業價值等，正外部效益顯著。城市軌道交通所帶來的外部效益，大部分由建成區現有利益相關者享有；新開發區域可通過有效開發實現收益回流，但開發建設和發展周期往往需要幾年，前期投入大，開發效益回收較為滯后。

2 不同發展階段的特點

2.1 初創期

城市軌道交通修建初期，市財政具備一定的資金基礎，但軌道公司初步組建，人員和管理基礎較弱，經驗不足，只有建設投入，未形成資產，也沒有收入。修建初期的主要目標是做好資金籌措工作，確保滿足初期建設線路的工程資金需求。

2.2 發展期

當一兩條軌道交通線路建成運營后，軌道公司人才隊伍已基本到位，具備一定的建設和運營經驗，已形成一定的資產規模，客流不斷增加，現金收入穩定且不斷增長。同時后續線路不斷建設，仍需大量的投資，還要支付前期線路的債務等。在本階段，軌道交通給城市帶來的交通改善、環境提升、沿線物業升值等方面的外部效益逐步顯現，地鐵上蓋開發項目也逐步產生收益。

2.3 成熟期

多條線路建成運營，形成成熟的線網規模，具備較好的規模效益，客流量大且穩步提升；票務收入、附屬資源經營收入、物業開發及管理收入等渠道增多，收入大且穩步增加；資產規模較大，建設投入逐步減少；但面臨多條線路的更新改造等大額支出。在本階段，軌道交通引導城市發展的效益顯著，沿線用地得到有效開發，既方便了周邊市民的出行，也為軌道交通提供了穩定的客流。

3 投融資方案選擇

城市軌道交通項目很難通過票務收入回收建設投資，投融資方案選擇不僅要從傳統的項目融資和企業融資視角算好“小賬”，更要由市財政和軌道交通綜合管理部門牽頭，從全市范圍角度算總賬和平衡賬，既要計算好總支出（建設投資及運營支出等）和總收入（未來各類收入及補貼），做到總賬平衡，按照“誰受益、誰投資”的原則構建合理的市區（縣）財政投資和分擔機制；也要按照“現金為王”的原則計算好分年度的現金流需求，確保現金流不斷，實現項目建設、運營、開發的可持續發展[5]。

3.1 初創期方案

在建設初期，要計算項目的資金需求，尤其是分年度的現金流需求。根據國內外經驗，修建初期一般以財政為主導，財政全額出資，或采取“財政出部分資本金+其余資金銀團貸款”等方式，財政實力一般的城市也可通過引入社會資本等進行建設，緩解初期資金壓力。為了保障有足夠、持續的資金投入，可考慮建立專項建設基金，從市財政相關收入項目或從軌道交通相關外部收益等方面提取一定比例，專項用于軌道交通建設；可整合、盤活全市相關優質資產和資源，注入軌道公司，增強企業自主融資能力。

修建之初，除了解決資金需求、保證項目建設外，更大的任務是做好后續線路的投融資安排，并提前做好軌道交通沿線規劃范圍的土地控制和收儲，結合軌道交通建設優化城市總體規劃，做好綜合交通規劃、沿線布局優化、綜合開發規劃等工作，盡可能將修建城市軌道交通對整個城市產生的巨額外部效益控制住，并適時進行土地出讓、開發建設、經營等，為實現“正外部效益內部化”奠定基礎。

3.2 發展期方案

發展期的投融資方案逐步由政府主導轉為企業為主體的市場化、多元化融資方式，既可利用已有資產和穩定的現金流進行融資，也可通過發行企業債券、中期票據、境外貸款、上市融資、股權信托等債務及股權融資，并可通過PPP（公私合營）、融資租賃等混合融資方式進行建設和運營，強化融資管理，優化融資結構，實現多渠道、低成本、低風險融資。

采用PPP等創新融資模式，可有效解決當期建設資金問題，將當期資金支付轉換為未來延期支付，但由于PPP合作方式眾多，且具備軌道交通建設和運營綜合實力的合作伙伴較少，需謹慎考慮具體合作方式，嚴格甄選合作伙伴，牢牢把控好工程質量、安全和工期，并從根本上籌劃好未來還款資金來源。

3.3 成熟期方案

成熟期已具備多種融資渠道，經驗豐富，可統籌做好融資方式比選和組合方案，有效控制資本金與債務資金、各種債務融資、短期與長期貸款、境內外貸款等比例，進一步優化融資結構，降低利率、匯率等風險；并通過整合資產、資源，開展投融資創新，發展軌道交通配套產業。同時在開發方面尋求資金實力雄厚、開發經驗豐富、技術實力強的單位聯合開發，充分挖掘項目經濟效益，擴大項目收益，實現利益最大化和共贏，為后續線路建設、更新改造、運營補虧等提供源源不斷的資金保障。不同發展階段投融資方案見表1。

表1 不同發展階段的投融資方案選擇

4 建議

城市軌道交通不管采用何種投融資方式，最終主要依靠市財政投入、票務收入、附屬資源經營收入、綜合開發收益、沿線土地溢價等來平衡建設投資和運營虧損。因此，有效的投融資需要統籌考慮與建設、運營、開發等內部關系，以及與外部開發的關系，充分挖掘和提高項目綜合效益，實現效益最大化、外部收益內部化和項目的可持續發展。對于新建軌道交通的城市，從城市經營管理的角度，圍繞提高項目綜合收益并反哺軌道交通建設和運營的思路，做好投融資方案選擇，為項目和企業可持續發展打下良好基礎。

一是全市上下要充分認識城市軌道交通的公共屬性和經濟特征，以及軌道交通巨額投資后給城市帶來的綜合效益，系統考慮項目投融資、建設、運營、開發等內部關系，長遠謀劃，由財政、發改委和相關主管部門分別從項目和城市的角度算好總賬和平衡賬。

二是充分認識不同發展階段的特點和資金需求，在修建之初謹慎選擇合適的投融資方式，有效保障資金需求，合理安排資金使用計劃，為未來發展和成熟階段融資打下良好基礎，同時也要合理優化線站位、敷設方式和系統制式選擇等，有效控制建設投資，減輕后續運營包袱。

三是在修建之初就要籌劃建立正外部效益回流機制，國土和沿線區（縣）等要提前做好沿線土地的規劃和控制，學習借鑒國內外軌道交通“TOD”、“軌道+物業”等發展模式，優化沿線布局，提高相關規劃指標，適時進行出讓和開發，有條件的區域同步規劃建設地鐵社區或地鐵小鎮，確保大部分的正外部效益能回流，從根本上反哺軌道交通巨額建設投資，做到“外部收益”反哺“建設運營支出”的大平衡。

四是要創新投資和開發體制機制，研究制定相關政策，充分挖掘軌道交通綜合開發潛力，由軌道公司為主體，充分利用車輛段、停車場、車站和區間等上蓋及地下空間進行高效集約和同步開發建設，實現土地的二次開發利用，有效提高項目經濟效益，彌補運營虧損，做到“開發收益”反哺“運營虧損”的小平衡。同時由于同步綜合開發，構建了交通便捷、生活便利、功能齊全、環境優美的城市生活空間，為軌道交通帶來穩定的客流，實現運營和開發的良性互動和共贏，以及經濟效益和社會效益的最大化，切實提高整個城市的綜合效益，真正助力軌道交通又好又快和可持續發展。

[1] 施仲衡. 加強城市軌道交通工程建設和運營安全管理[J]. 都市快軌交通, 2017, 30(1): 1-3. SHI Zhongheng. Strengthening the development and operation management of urban rail transit projects[J]. Urban rapid rail transit, 2017, 30(1): 1-3.

[2] 中國城市軌道交通年度報告課題組. 中國城市軌道交通年度報告2011[M]. 北京: 北京交通大學出版社, 2012. Annual report of China Urban Mass Transit Research Group. Annual report of China urban mass transit: 2011[M]. Beijing:Beijing Jiaotong University Press, 2012.

[3] 劉宇, 樊佳慧, 賀力霞, 等. 2016年中國城市軌道交通運營線路統計與分析[J]. 都市快軌交通, 2017, 3(1): 4-6.LIU Yu, FANG Jiahui, HE Lixia, et al. China’s Operational Urban Rail Transit Lines, 2016: Statistics and Analysis[J]. Urban rapid rail transit, 2017, 3(1): 4-6.

[4] 王灝. 城市軌道交通投融資模式研究[M]. 北京: 中國建筑工業出版社, 2010.

[5] 江瑞源. 廈門市城市軌道交通投資效益評價及投融資模式選擇[D]. 廈門: 廈門大學, 2016.JIANG Ruiyuan. The Investment benefit evaluation and the choies of investment and financing mode of Xiamen urban rail transit[D]. Xiamen: Xiamen University, 2016.

（編輯：曹雪明）

Investment and Financing Options for New Urban Rail Transit Cities —Based on the Perspective of Urban Management

JIANG Ruiyuan

(Xiamen Rail Transit Group Co., Ltd., Xiamen 363100)

This study begins with an analysis of the financial characteristics of urban rail transit, from the perspective of urban management, by combining the characteristics of the different stages of development, such as the initial stage, the development period, and the mature stage of urban rail transit, in accordance with the principles of sustainable development. In order to present investment and financing options at the different stages of development and to effectively guarantee the capital needs, such as construction funds and operational losses, and to further raise the comprehensive benefits of projects and internalize external benefits, some suggestions, such as constructing a sustainable development mechanism for the project, can provide a reference for the long-term planning and overall planning of a newly-built rail transit city.

urban rail transit; investment and financing; urban management

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.05.008

U231

A

1672-6073(2018)05-0040-04

2017-11-22

2018-03-20

江瑞源，男，碩士，經濟師，從事城市軌道交通綜合管理工作，170987013@qq.com