興和縣大庫聯鄉土地利用總體規劃研究

張文靜

摘要：土地利用總體規劃是為貫徹落實國家土地利用政策而制定的土地利用分配和調整的規劃，是國家對土地利用實行控制，協調，組織，監督的基本措施。這是現階段土地管理的核心任務之一，合理利用區域土地資源，確保區域社會經濟發展、促進農業生產發展具有重要的作用。首先，對研究區土地利用現狀進行了實地查看并采集了相關數據；其次，對研究區的土地利用狀況進行了具體分析，分析的基礎上提出了研究區土地利用中存在的問題；最后，《規劃》的編制還與研究區交通發展“十一五”規劃、生態功能區劃、礦產資源總體規劃、地質災害防治規劃、水利發展“十一五”規劃、環境保護和生態建設規劃、農牧林業發展規劃等各部門相關規劃及其研究成果進行了協調。在此基礎上對興和縣大庫聯鄉做了土地利用總體規劃研究，構建了土地利用總體規劃目標體系。本規劃可以有效地處理研究區土地利用中的重大問題，可以通過規劃的引導、調控，實現土地資源集約合理利用，并保障社會經濟的可持續發展。

關鍵詞：大庫聯鄉；集約利用；土地利用總體規劃

1.研究內容、技術路線

1.1研究內容

本文的研究對象是興和縣大庫聯鄉，鄉的土地利用總體規劃是主要研究內容。通過對當地的自然及社會經濟條件的了解，總結出目前存在的一系列問題，并加以分析，最后提出相應的改進建議和對策。具體內容如下：

（1）興和縣大庫聯鄉土地利用總體規劃。

（2）急需的協調各種用地之間的矛盾，用來保障經濟和社會的協調發展。

（3）在用地指標約束的前提下，根據大庫聯自然及社會經濟條件，綜合研究和確定大庫聯鄉土地利用目標及發展方向，優先保障重點建設項目的用地需要。

（4）貫徹落實保護耕地特別是基本農田、集約利用土地的方針和政策，協調土地資源開利用與生態環境保護，要轉變用地的觀念、用地模式要創新、用地機制應完善，落實最嚴格土地管理制度，土地利用問題用發展和改革的思路解決，為大庫聯鄉的社會和經濟又好又快發展提供土地資源保障。

1.2研究技術路線

鄉鎮土地利用總體規劃編制應該是更具開放性的，要打破一直以來規劃走的封閉性的行政干預式的土地利用總體規劃路線，體現“以人為本”的科學發展觀，提高公眾的參與度和透明度，走專家、群眾相結合的路線，廣泛征求群眾意見。如在規劃編制過程中能夠建立專家參與、咨詢制度和有廣大城鄉居民參與的聽證制度。可通過政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與和科學決策的模式，來完善規劃編制方法，提高規劃工作質量，在具體的編制鄉鎮土地利用總體規劃過程中。

2.研究區

2.1興和縣大庫聯鄉概況

2.1.1研究區概況

大庫聯鄉位于興和縣45km處，東經113°46′21″北緯41°13′29″。東鄰河北省的尚義縣，南鄰該縣團結鄉，西和察右前旗交界，北與商都縣接壤。屬于中溫帶大陸性半干旱氣候。蒙古國高壓和大陸低壓控制著冬夏季節。氣候明顯為大陸性氣候，冬，夏季具有劇變性特征。總結為冬季漫長而寒冷，夏季短而溫暖，春季干旱大風，秋天涼爽，平均氣溫4.2℃，無霜期105d，年降水量300mm左右，白天晚上溫差大。大庫聯鄉居住有漢族、蒙古族、回族、滿族、壯族五種民族。2006年鄉鎮機構改革把原來大庫聯鄉、五股泉鄉、曹四夭想合并為現在的大庫聯鄉，鄉政府設在大庫聯村。主要單位有3個公安派出所，3個衛生院，3個信用社，中心校2所，中學1所，2個敬老院。

大庫聯鄉境內礦產資源很豐富，有褐煤、硅石、石灰石、高嶺土等礦產資源。商業很發達，是全縣的餐飲、商業、物流集聚的地方，素有“旱碼頭”之稱。

2.1.2大庫聯鄉土地利用現狀及特點

大庫聯鄉土地利用特點：

（1）土地開發利用率較高

鎮域內土地利用率是90.76%，其他土地占土地總面積的9.24%，但分布相對零散，實施規模開發難度大。

（2）土地利用以林地、耕地為主

鎮域內林地面積占土地總面積的32.67%，耕地占土地總面積的46.96%，但是由于氣候干燥，導致耕地質量不高。

（3）土地后備資源不足，開發潛力較小

全鎮其他土地占9.24%，可開墾成耕地的荒地資源的潛力比較小。

（4）建設用地以農村居民點為主

全鎮建設用地1440.28hm²，其中建制鎮用地占建設用地總面積0.00%，農村居民點用地占建設用地總面積的96.68%，采礦用地占建設用地總面積1.88%，交通水利用地占建設用地總面積的1.37%。

2.1.3大庫聯鄉土地利用中存在的問題

（1）重用輕養，粗放經營

由于受經濟條件制約，加上耕地種植效益不高，導致了農戶掠奪性經營和投資積極性不高的局面，使得耕地質量和生產力下降。

（2）農業用地集約度低以耕地為主的一般農業用地土地利用節約集約化程度低，產出率低、經濟效益較差。

（3）農村居民點過于散亂長期以來，農村居民點沒有得到合理的規劃與合并，因此分布散亂，小村院落較多，占地面積較大，造成土地的浪費。

（4）建設用地不足現有建設用地嚴重不足，僅占土地總面積的2.32%。在當前社會經濟快速發展的情況下，急需交通水利等用地指標，建設用地不足的問題已經嚴重制約了地區經濟的發展進程。

2.2土地利用結構和布局調整

2.2.1農用地結構調整

到2020年全鄉各類農用地54640.84hm²，占土地總面積的88.14%。

（1）耕地：到2020年，全鄉耕地面積28853.34hm²，占農用地的52.81%。

（2）園地：到2020年，全鄉園地面積大約35.75hm²，占農用地面積的0.06%。

（3）林地：到2020年，全鄉林地面積20142.28hm²，占農用地面積的36.86%。

（4）牧草地：到2020年，全鄉牧草地面積4789.04hm²，占農用地面積的8.76%。

（5）其他農用地：到2020年，全鄉其他農用地的面積為820.43hm²，占農用地面積的1.50%。

2.2.2建設用地結構調整

到2020年，全鄉各類建設用地面積1634.57hm²，占土地總面積的2.64%。

農村居民點用地：到2020年，全鄉農村居民點用地面積1374.52hm²，占建設用地總面積的84.09%。

采礦用地：到2020年，全鄉采礦用地面積27.23hm²，占建設用地總面積的1.67%。

其他獨立建設用地：到2020年，全鄉獨立工礦用地面積21.11hm²，占建設用地總面積的1.29%。

鐵路用地：到2020年，全鄉鐵路用地面積187.67hm²，占建設用地總面積的8.99%。

公路用地：到2020年，全鄉交通用地的面積11.73hm²，占建設用地總面積的0.72%。

水工建筑用地：到2020年，全鄉水工建筑用地的面積114.62hm²，占建設用地總面積的0.80%。

其他建設用地：到2020年，全鄉其他建設用地的面積為85.36hm²，占建設用地總面積的5.22%。

2.2.3其他土地結構調整

到2020年，全鄉的其他土地面積是4392.49hm²，占土地總面積的9.24%。

水域：到2020年，全鄉水域的面積756.50hm²，占其他土地總面積的13.21%。

全鄉自然保留地的面積為3570.62hm²，占其他土地總面積的5.76%，這是到2020年自然保留地的面積。

2.3主要用地安排

2.3.1耕地和基本農田保護

（1）嚴格控制建設項目占用耕地，占用則必須補充

根據國家有關規定建立嚴格的耕地保護制度，依法保護基本農田保護區。在規劃期間，嚴格的非農占地耕地政策將實施，各重大項目的選址應盡可能少占耕地甚至不占耕地。確保規劃期末大庫庫聯鄉的耕地保有量不少于28853.34hm²。

（2）提高糧食生產能力，改善耕地生產條件

規劃期內要保障全鎮的耕地穩產高產，從根本上改善耕地生產條件，提高生產能力。進行綜合治理，打造農田防護林，改造中低產田，種地的同時還要養地，科學方法施肥，創造良好的生態環境。

（3）確定合理的基本農田結構和布局

規劃期間，全鎮的基本農田面積為28108.17hm²，由土壤肥力比較好，遠離污染的耕地組成。

2.3.2城鎮和農村居民點用地控制

（1）城鎮用地控制

大庫聯鄉城鎮用地面積到2020年是6.86hm²，比2008年增加了0.39hm²。

（2）農村居民點用地控制

大庫聯鄉農村居民點用地面積到2020年是1374.52hm²，比2008年減少了17.98hm²。

農村居民點用地管控措施有以下幾點：

①高度的重視農村建設用地的規劃管理

圍繞全面建設小康社會的目標，按照建設社會主義新農村的要求，高度重視農村集體建設用地的規劃和管理。按照統籌城鎮發展和節約集約用地的原則，劃定村鎮發展和兼并復墾范圍，不斷推進農村建設用地整合。

②提高農村建設用地利用效率

在規劃期間，按照尊重農民意愿，維護農民權益，要因地制宜，循序漸進的原則，積極穩妥地組織農村建設用地，按照農村建設用地整治規劃，依法使用農村集體建設用地。

③加強農村宅基地管理

規劃期間，農民集體土地可以批準用于鎮村集體企業、鎮村公共設施和公益事業建設以外的其他項目的建設，不可以使用農村集體土地。三類土地的建設審批必須符合城鎮規劃和村莊規劃，優先利用村里的閑置土地，使用農村集體土地的農用地、未利用地，一定符合土地利用總體規劃和年度計劃，符合國家法律法規的要求，符合土地節約集約化要求，依法辦理審批手續。嚴格執行農村“一房一戶”政策，歷史遺留的一戶多宅問題逐步清理，合理安排農村宅基地，超面積占用宅基地和新的一戶多宅等現象堅決防止產生，對村民符合宅基地申請條件購買空閑住宅和自愿騰退宅基地的，地方政府可以給予獎勵或補貼。比如有新建住房先考慮使用村里空閑地、閑置的未利用地和宅基地，村里有閑置的地、原宅基地已經達標的規劃不用安排新增宅基地。帶領和規范農村閑置宅基地的合理流轉，農村宅基地利用的效率一定要提高。

2.3.3基礎設施建設用地保障

按照合理布局，節約用地、經濟可行性和時間安排以及經濟社會發展相互協調的原則，各類交通、水利、能源等基礎設施和基礎產業用地應統籌協調，提高現有的，加強設施配套和推廣資源共享，避免盲目投資，過度推進和低水平重復建設土地資源浪費，提高基礎設施綜合效益和集約利用水平。規劃到2020年，交通用地量為11.73hm²、水利用地114.62hm²。

2.4土地整治

2.4.1土地保護

大庫聯鄉地處半干旱區，自然條件比較差，生態環境脆弱，加之土地利用中存在著不合理利用和墾殖土地、違章建設等現象，造成土地質量的下降，沙化日益加劇、水土嚴重流失，土地生產力降低等現象，直接影響了國民經濟和社會的發展，因此加強土地保護勢在必行。規劃期內加強土地保護整治的措施如下：

（1）保護耕地就是保護生命線

要嚴格保護耕地，嚴格執行《基本農田保護條例》。全鎮劃定的基本農田面積為28108.17hm²，農田保護責任書應層層簽訂并且列入各級政府任期政績考核內容，并保持這一措施的連續性。

（2）嚴格保護基本農田

重點保護劃定的28108.17hm²基本農田，由地方政府制定嚴格的管理措施。

（3）制定相應的法規

實施集約化經營，使土地利用逐步進入健康、高效、可持續利用的良性循環，禁止對土地資源進行掠奪性經營行為。

2.4.2土地整理

（1）低、中產田改造和農村居民點整理

規劃期內，加大農村廢棄土地和閑置宅基地的整理力度，推進遷村并點、退宅還田等措施，上述必須按照法依規、尊重民意、循序漸進的要求。主要實施低、中產田改造和農村居民點整理，整理后增加耕地6.61hm²。

（2）基本農田整備區

分別在水分條件、土壤肥力等較好的村子進行基本農田整理，將具有良好水利和水土保持設施、集中連片的耕地分布區域劃入基本農田整備范圍。

2.4.3土地復墾

土地復墾對象主要是廢棄獨立工礦用地、采石場和墳地等，以及因挖損、塌陷、壓占等破壞的土地進行復墾，由于受坡度、土層厚度、土壤、水源等條件限制，規劃安排的復墾面積小于被破壞土地的面積。

在規劃期間，土地復墾的法定義務應當得到有效執行。按照“誰破壞誰復墾”的原則，對土地造成損害的單位，要嚴格按照規定履行復墾義務，土地復墾責任制要落實到位。

2.5興和縣大庫聯鄉土地利用總體規劃實施的保障措施

大庫聯鄉實施總體規劃具體措施：

（1）耕地和基本農田保護要加強，耕地占補平衡制度嚴格實行；（2）激勵約束機制要建立，土地集約利用進一步促進；（3）生態環境保護規劃科學編制，生態環境建設與保護力度加強；（4）加強土地用途管制；（5）規劃管理信息化建設要推進，實現規劃的動態管理；（6）公眾參與制度建立與完善，公眾監督職能要強化；（7）相關法律意識要提高，土地規劃執法監察要切實加強；（8）加強國土管理部門建設。

3.鄉鎮土地利用總體規劃中應注意的問題及對策的探討

3.1土地利用總體規劃存在的問題

我國現行土地利用規劃體系有幾點不足，它由土地利用總體規劃，土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三個層面組成，形成了全國、省、市、縣、鄉五個級土地利用。其主要特點是層次分明，結構嚴謹，具有明顯的行政色彩，非常易于實施和實施。但是由于國家經濟體制的影響和規劃本身的針對性和及時性，必然會有一定的局限性。主要問題是各級規劃職責分工不夠明確，規劃體系不夠靈活，規劃協調性差，銜接性差等。

（1）規劃的協調與銜接性較差

在我國的規劃體系中，客觀上有兩個相互依存和重點突出的發展規劃和空間規劃系列。國土規劃，區域規劃，城市規劃和土地利用規劃屬于不同地域層面的一系列綜合空間規劃。不同地域層次的空間規劃之間還存在自上而下，自下而上的相互協調和銜接的問題。目前的核心問題是城市規劃與土地利用規劃的協調與銜接顯然是不夠的。特別是兩能土地利用總體規劃和城市總體規劃，與城市總體規劃的矛盾較大的是土地和總體規劃的圖件比例尺、圖件現實性與用地規模指標及用地界線等。同時，土地利用規劃體系內部協調性也較差，各級總體規劃與相應專項規劃的定位，定量，定性，排序四個方面的協調顯然是不夠的，特別是總體規劃與基本農田保護區規劃，土地開發整理規劃之間的協調，在很多方面數和圖與實地相矛盾，不便于實施規劃。

（2）規劃體系不夠靈活

主要表現在土地和規劃類型比較多，國家規劃體系相同，規劃形式僵化，規劃運行不便，各級政府在編制和實施規劃的自主權時沒有一定的靈活性，規劃編制不能做到因地制宜。同時，還存在一個重復規劃的現象。規劃問題的宏觀，中觀和微觀銜接方面較差。

（3）上、下級規劃的銜接問題

在編制鄉鎮級土地利用總體規劃是縣級規劃中最大的問題，分解主要指標的鄉鎮規劃難以全面落實，漏掉了一些項目是主要原因。話說，下級規劃應服從上級計劃。但是，盲目接受縣級規劃目標，沒有任何辯證的認識，勢必會阻礙經濟建設，在現實中也難以實施。但是，如果鄉級規劃徹底脫離縣級規劃的指導，將使縣級規劃成為空文。

（4）用地預測問題

編制土地利用總體規劃的基礎是各業用地的預測。只有做好用地的預測工作，才能很好地解決各業用地之間的矛盾，最有效，最合理的土地利用。在非農建設用地預測中，項目預測法是一般采用的方法，即根據項目預測的土地。這將確保土地利用的合理性和節約用地。所有的鄉鎮都可以用這種方法預測非農業建設用地。但在耕地預測中會出現一些不同的問題。

3.2土地利用總體規劃存在問題的對策及討論

（1）注重規劃與規劃之間的銜接與協調，規劃的質量要提高

當務之急是協調各項規劃，重點問題是做好縣、鄉土地利用總體規劃和城市總體規劃協調工作。首先，要注重圖比例尺的協調，這是“兩個規劃”銜接和協調的基礎。在條件允許的情況下，可以實際測量較大比例尺的土地和現狀圖，并保持圖的現實性。只有這樣才能使用地范圍和用地界線得到很好的協調。二要注重用地的發展方向，用地的規模和土地使用性質等實質性因素的銜接和協調。必要時可以同時制定兩規。再次，要注意時間和空間“兩規”銜接，定位與定序的銜接，“兩規”城鎮用地規模界線的修正。同時也要注重土地利用總體規劃體系內部的協調配合，即各級總體規劃和相應的專項規劃的協調。目前的重點是協調總體規劃與基本農田保護區規劃和土地開發整理規劃，包括定位，定量，定性，定序四個方面的協調。

（2）縣、鄉兩級土地利用規劃工作重點開展

縣、鄉兩級土地利用總體規劃要重點加強縣鄉規劃研究，重點抓好縣鄉兩級人才和技術裝備投入，逐步實現縣鄉規劃一體化。作為全面控制的最基層，縣級規劃要具體體現定位，定量，定性，排序的要求。核心內容是合理控制城鎮建設用地規模，切實保護耕地。要求鄉（鎮）級規劃在縣級總量控制和分區控制下對具體地塊的用途進行編定。

（3）關于上、下級規劃的銜接問題我們的做法

基本實施縣級規劃，但某些方面可以根據實際情況進行調整，指標允許有所突破，但是這個突破必須有根據，在客觀真實的基礎上，我們把這種上下級的銜接的規劃被稱為“動態的銜接”。

（4）用地預測問題解決

對用地預測問題我們在編制鄉級規劃時，通過對各鄉發展方向定位，預測出其糧食產品的自給率，然后，將前面預測的本鄉在糧食自給自足條件下需要的耕地數，乘以預測的本鄉糧食自給率，得出本鄉實際應確保的耕地總數。以上用地預測方法是可行的，得到了省、市土地管理部門的認可，個鄉級領導對此方法也欣然接受。

4.結論

通過對土地利用總體規劃的理論分析和興和縣大庫聯鄉土地利用總體規劃的實證研究，可以得出以下結論：

（1）鄉土地利用總體規劃的重點是落實上級規劃分解到本鄉的指標。

鄉土地利用總體規劃是最基層的規劃，其規劃重點是根據鄉具體特點和實際情況落實上級規劃分解到本鄉的指標。指標的落實要自上而下的做，上下要結合。

（2）鄉土地利用總體規劃需要和鄉未來發展定位鄉結合。

（3）鄉土地利用總體規劃的指標落實包括數量上和布局上的落實。

（4）指標的落實應做到圖上和數量上一致。