精準扶貧工作成效第三方評估機制創新性研究

塔拉 布仁

摘要：“十三五”規劃提出至今，國家和地方各級政府扶貧工作的重點轉向精準扶貧。對精準扶貧工作成效進行科學評估、提出相應的調整策略，對加速我國脫貧攻堅事業將起到積極的推進作用。將第三方評估機制引入精準扶貧，可以有效彌補政府自評的缺陷，完善政府績效評估體系，提高評估結果的科學性與公信力，能提升政府的治理能力向現代化的發展。本文基于內蒙古自治區精準扶貧工作成效第三方評估工作，深入探討第三方評估的重要性，并對如何開展第三方評估提出建議與對策。開展第三方評估工作，有利于客觀了解扶貧工作全局，能對地方政府的扶貧成效進行監督，對地方政府的扶貧工作查漏補缺，便于改進工作，更有利于總結共性的經驗教訓，是打贏脫貧攻堅戰的重要制度保障。

關鍵詞：精準扶貧；第三方評估；工作成效

1.問題的提出

2016年，中央層面啟動中西部22個省（自治區、直轄市）黨委、政府扶貧開發成效第三方評估，相關各省啟動市、縣扶貧開發成效第三方評估，評估結果均被作為扶貧開發成效考核的重要依據。

習近平總書記強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。內蒙古自治區政府積極行動，為深入推進內蒙古自治區脫貧攻堅工程，科學精準因人施策，自治區扶貧開發領導小組印發了《內蒙古自治區脫貧攻堅村級“453”掛圖作戰實施意見》。“4”是指精準扶貧“四個清”：“底數清、責任清、辦法清、工作要求清”；“5”是指“村級作戰五張圖”：“全村貧困現狀圖、貧困人口致貧原因分析圖、五個一批分類幫扶措施圖、嘎查村脫貧目標任務圖、貧困戶脫貧目標任務圖”；“3”是指貧困戶脫貧“三本賬”：“脫貧計劃、幫扶措施、工作臺賬”。

要讓我國貧困地區全面步入小康，精準扶貧起決定性作用，雖然在扶貧進度上能看到多數是在求真務實的按照目標推進，但是也存在部分為了一時政績而在扶貧工作上弄虛作假的官員，此時，“第三方評估”工作就顯得尤為重要，作為一種外部制衡的機制，可以對政府自我評估有效補充，同時能有效推進政府精準扶貧在治理上的優化，能積極促進我國政府從管理型政府向服務型政府的轉變。

2.開展精準扶貧第三方評估工作的意義

2.1“第三方評估”是精準扶貧的“助力器”

第三方評估團隊通過實地走訪調查所抽取貧困旗縣、與地方政府召開座談會、組織貧困戶問卷調查、走基層聽民聲等多種方式來記錄群眾對精準扶貧工作的意見和建議，才能更客觀公正地了解到精準扶貧政策是不是真的落實到位，幫扶到真正需要幫扶的貧困戶等情況。可以防止“扶貧不精準”情況的發生，也能更清楚地看到地方政府在扶貧工作上的不足之處，把存在的問題反饋回地方政府讓其改進并解決。要學會取長補短，才能讓精準扶貧工作取得實際成效。

2.2第三方評估能提升脫貧攻堅精準度

第三方評估的結果有利于客觀了解扶貧工作全局，評估團隊采取異地調查、本地配合的方式，調查員兩人為一小組，直接進入農戶訪問調查，傾聽基層群眾的真實聲音，了解貧困群眾的真實生活水平，最大限度地保證了調查的真實性與可靠性。同時第三方評估的結果有利于地方政府查漏補缺、改進工作，第三方評估團隊科學設立了量化指標，通過對識別準確率、退出準確率、群眾滿意度等評估指標進行分析測算，發現地方政府在精準扶貧工作中的不足，提出修改建議，促使其盡快改進扶貧工作。第三方評估的結果也有利于總結精準扶貧工作中存在的共性經驗教訓，每個地區自身情況與出臺的幫扶措施略有差異，可以將一些精準扶貧工作成效做得好的地區作為典型，分享其經驗做法，給其他地方政府樹立扶貧正面典型。

3.開展精準扶貧第三方評估工作所遇挑戰分析

3.1獨立性問題

第三方評估以其專業性、客觀性和獨立性特點被廣泛運用于政府績效評估。第三方評估的獨立性包括評估主體的獨立性和評估程序的獨立性兩個方面，其中評估主體的獨立性包括評估機構和評估人員兩個維度，評估程序需考慮程序本身和外部監督兩個角度。經過內蒙古自治區第三方評估組2016年實踐發現，精準扶貧第三方評估存在評估主體獨立性不足的問題，主要體現在對政府資金的依賴。評估主體獨立、超脫，不成為某一方利益群體的代言人的重要前提是其運營資金相對獨立。第三方評估組活動經費來源單一，完全依賴于政府扶持，不容易做到完全獨立的評估。

3.2評估主體問題

在調研評估過程中發現，貧困在一些地區不再是令人困惑，讓人尷尬的“窮貌”，一種不愿意摘掉“貧帽”脫掉“窮衣”的反扶貧狀態日益凸顯。“貧困的帽子”固然可以給當地帶來政策和資金上的傾斜，但是這并不是“虛假扶貧”的理由。要知道這種“輸血式”扶貧終有終點，“造血式”扶貧才是長久之計，要通過扶貧能夠讓農民自己有能力擴大再生產的方式，從自身解決貧困現狀。在某種情況下，“輸血式”幫扶困難群眾固然重要，但是一旦停止對貧困戶的資金扶持，貧困依舊存在，實際脫貧率不高，后勁不足。相比較“輸血式”扶貧，“造血式”救助貧困，尤其“直接造血式”扶貧方式，無論是從眼前看，還是從精準扶貧政策長遠發展來講，脫貧率更高，后勁也更足，因而更受農民的歡迎，因此造血式扶貧比輸血式扶貧更能治本。

3.3評估結果與應用問題

評估結果有兩種形式，第一種評估報告，評估報告主要用于反映問題和干部政績考核，委托方基于評估結果一方面調整工作部署，一方面將問題反饋給被評估旗縣用于改進精準扶貧工作。評估結果的第二種形式是在當地評估結束后召開評估反饋會，將評估中發現的實際問題反饋給當地政府，如某貧困戶還未達到住房保障或符合享受國家最低保障金資格卻未被納入低保戶等問題，當地政府在得知此類情況后，政府相關部門工作人員會入戶核實情況，及時解決問題。反饋會的形式便于評估人員與扶貧干部當面溝通，有利于促進精準扶貧工作更好進行。

3.4建立長效脫貧機制

隨著扶貧開發工作的深入，精準扶貧的工作重點也發生了轉移，從最初的精準識別、精準幫扶，向精準退出和穩定退出轉移。大部分有生產能力的貧困戶通過一系列的幫扶措施都實現了自我發展，但還有一部分低收入農戶還處于貧困的邊緣，政策性脫貧的痕跡還很明顯，由于自然因素和自身因素影響，極易出現新的返貧。因此脫貧工作是一個動態調整過程，并不是一次從貧困戶中退出就代表之后就是脫貧戶，要著重注意其中存在返貧的現象，要分析其返貧的原因，制定符合貧困戶自身情況的幫扶措施，對癥下藥，從根本上解決貧困。

4.對開展精準扶貧工作成效第三方評估的建議

4.1第三方評估組入戶調查時應注意

（1）在旗縣戶籍人口范圍內，對農村牧區的常住人口，應該以嘎查村為基本單位全面入戶調查實際情況。

（2）第三方評估組調查農牧戶實際情況結束后，旗縣扶貧開發領導小組應該組織相關部門工作人員對調查結果逐戶進行研究判定，準確把握貧困人口識別、貧戶人口退出政策。

（3）旗縣扶貧開發領導小組研究判定結果分為：一般農牧戶、貧困戶、返貧戶、脫貧戶、穩定脫貧戶、清退戶。判定結果要反饋回所對應的嘎查村按規定的程序處理，積極改進解決。

（4）對非農業戶口等特殊人群，要針對具體情況分類處理，長期居住生活在農村牧區，從事農牧業生產的可以識別納入貧困戶中，但要作為特殊事例，由旗縣扶貧開發領導小組在制定動態管理方案中予以明確規定，并向上級扶貧開發領導小組報備。

（5）分類處理工作結束后，處理結果應統計匯總，由旗縣扶貧領導小組召開會議進行審核，應該按照國務院扶貧辦的要求開展貧困戶動態管理。動態管理工作完成后，以嘎查村為單位，將動態管理結果以書面形式送達所有農牧戶手中。

4.2在判定貧困人口識別、貧困人口退出時應注意

（1）貧困人口識別主要衡量標準是家庭年人均純收入低于現行國家扶貧標準2952元，且“兩不愁、三保障”的問題未得到解決，或雖然收入達標，但“兩不愁、三保障”基本問題未解決的農村牧區常住人口。

（2）貧困人口退出主要衡量標準是該戶經過政府幫扶和自身的努力，年人均純收入穩定超過國家扶貧標準線且吃穿不愁，義務教育、基本醫療、住房安全有保障，滿足上述條件可以從貧困戶中退出。

（3）識別程序要嚴格按照“農戶自主申請、相關部門信息比對、村內民主評議、兩公示、一公告”的標準程序進行。農戶申請與人戶摸底調查工作要同步進行，凡想當貧困戶的農牧戶均可以申請，申請時要簽署居民家庭經濟狀況核實授權書（參考民政部門的格式）。匯總后，旗縣先開展比對，比對結果反饋回嘎查村進行民主評議的同時，匯總上報自治區，自治區將再比對一次，有疑點的及時反饋旗縣、嘎查村。民主評議分兩步走：先在自然村、組評議，再召開行政村村民代表大會表決，公示要到自然村、組。旗縣統一組織公告，無異議后上報備案，并抄送蘇木鄉鎮。

（4）貧困戶脫貧退出時，貧困戶與幫扶責任人要同時認可，入戶驗收與貧困戶確認工作要同步進行，簽字確認要留存照片。要求鄉鎮逐戶驗收后公示，旗縣抽驗后統一公告，盟市核查，逐級審核，主要領導簽字上報自治區。

4.3扶貧工作要痕跡化管理

所謂痕跡化管理，就是讓所有生產經營管理過程都留下印跡，可供日后查證，最初多應用于企業管理。痕跡化管理的實質就是流程管理、過程管理。近年來，這種管理方式被逐步引入政府行政管理和績效評估考核中。自精準扶貧工作開展以來，按照國務院扶貧辦的統一部署要求，各地向貧困戶制發了《扶貧手冊》，其目的就是通過扶貧手冊痕跡化管理，使脫貧攻堅監督管理有章可循、責任追究有據可查、獎罰分明有據可依。內蒙古自治區印發的“453”作戰圖、《扶貧手冊》、建檔立卡明白卡，都是痕跡化管理的憑證。

4.4精準扶貧工作要實行動態化管理

（1）農牧戶人戶調查摸底信息采集表。工作人員根據摸底清查工作安排部署，做好政策宣傳工作，按照采集表內容逐戶認真填寫，確保信息真實準確，填寫完畢后工作人員簽字，調查的戶簽字確認，以自然村為單位按貧困戶、非貧困戶、脫貧戶等情況分類保存。

（2）農牧戶摸底清查情況表。摸底清查工作完成后，由旗縣組織從事建檔立卡工作人員、蘇木鄉鎮、駐村工作隊、駐村第一書記、嘎查村“兩委”以及摸底清查工作人員，根據入戶摸底清查情況以自然村為單位逐戶進行認真討論、科學分析、合理分類，各自然村負責摸底清查工作人員填寫農牧戶摸底清查情況表，并形成電子版。特別強調其他人員納入指，非農業戶和信息比對存在“八類人員”。

（3）農牧戶摸底清查分類匯總統計表。農牧戶摸底清查情況表填寫完畢后，由鄉村干部、駐村工作隊、駐村第一書記分類統計各自然村摸底清查情況，形成嘎查村農牧戶摸底清查情況分類統計表電子版。

（4）關于審核確認摸底清查情況分類處理的報告。嘎查村完成農牧戶摸底清查情況分類統計表后，上報至蘇木鄉鎮，由蘇木鄉鎮匯總所轄各嘎查村農牧戶摸底清查情況分類統計表，形成蘇木鄉鎮農牧戶摸底清查情況分類匯總統計表，并將本蘇木鄉鎮農牧戶摸底清查分類處理情況以正式文件上報旗縣扶貧開發領導小組審核。

（5）關于對摸底清查研究判斷結果分類處理的通知。旗縣扶貧開發領導小組根據各蘇木鄉鎮上報名單核查分類處理情況，召開會議進行審核，審核確認后以正式文件將審核結果反饋蘇木鄉鎮。

4.4.1 2017年度扶貧對象動態管理貧困戶（返貧）識別的工作如何開展

貧困戶提交申請書，原則上凡是想評選貧困戶的農牧戶都可以提出申請，申請書要由農牧戶本人親筆簽字（按手印）提出，同時要說明具體申請原因，貧困戶申請與農牧戶摸底清查工作同步開展。對以前年度標注脫貧因災、因病、因學等原因返貧的貧困戶，要說明具體原因，并附相關證明材料，按照新識別貧困戶的程序納入。貧困戶申請完成后，蘇木鄉鎮、旗縣將貧困戶申請名單（包括返貧名單）逐級匯總，由旗縣組織人員與相關部門進行信息比對，將比對結果反饋蘇木鄉鎮、嘎查村、自然村。同時將名單上報自治區扶貧辦進行統一比對，比對完成后及時反饋各旗縣。信息比對工作完成后，對比對存在異常情況的農牧戶由嘎查村“兩委”組織駐村工作隊、駐村第一書記入戶核實確認，嘎查村留存信息比對清單和核實表。蘇木鄉鎮、嘎查村統籌安排貧困戶新識別（返貧、脫貧、清退和標注）等各項動態管理工作，嘎查村兩委以自然村為單位組織召開村民大會或一戶出席一人的村民代表會議，參考摸底清查情況，對貧困戶的新識別或返貧、脫貧、清退、標注進行民主評議，蘇木鄉鎮干部、駐村工作隊、駐村第一書記必須到會指導。村民大會參會人數不少于18歲以上村民的半數，村民代表會議不少于三分之二以上戶的代表，表決得票數不得低于參會人數的三分之二方能通過生效。評議會議記錄要有包括會議時間、會議地點、會議參加人、會議主持人、會議記錄人、會議議題、會議討論過程、會議表決情況、參加表決與會人員簽字（按手印）確認等內容，包括信息比對存在異常情況評議結果和同意納入、返貧、清退和標注等表決得票統計表以及會議現場影像資料。嘎查村“兩委”對各自然村評議結果，召開村民代表會議進行評議表決，蘇木鄉鎮干部、駐村工作隊、駐村第一書記必須到會指導。參會人員包括村兩委成員、村民監督委員會成員、黨員代表、村民代表等。評議會議記錄要有包括會議時間、會議地點、會議參加人、會議主持人、會議記錄人、會議議題、會議討論過程、會議表決情況、參加表決與會人員簽字（按手印）確認等內容。嘎查村要留存貧困戶新識別（返貧、脫貧、清退和標注）等表決得票統計表以及會議現場影像資料。嘎查村將貧困戶初選名單反饋至各自然村進行公示，同時在村委會和村委會所在地的醒目位置進行公示，嘎查村要留存公示遠近景照片（公示期不少于7天）。公示無異議后，嘎查村將公示貧困戶名單上報蘇木鄉鎮審核確認。蘇木鄉鎮根據各嘎查村核實評議結果，審核確定本蘇木鄉鎮所屬各嘎查村貧困戶擬定名單，將貧困戶擬定名單反饋至嘎查村、自然村進行第二次公示（公示期不少于7天），嘎查村要留存第二次公示遠近景照片。擬定名單公示無異議后，蘇木鄉鎮將擬定名單上報旗縣扶貧開發領導小組復審。旗縣扶貧開發領導小組對蘇木鄉鎮送審的擬定貧困戶名單復審結束后，將復審確認的名單進行公告，同時，通過政府門戶網站、電視臺或報紙等主流媒體渠道公告（公告期不少于7天）。公告結束后，以扶貧開發領導小組正式文件經主要領導簽字后上報備案，并將公告名單、公告資料（公告紙質資料或公告截圖影像）返回蘇木鄉鎮、嘎查村。公告后，由村委會將貧困戶告知書蓋章送到貧困戶家中告知，確定貧困戶年度為2017年，同時幫扶責任人以短信或微信方式告知貧困戶，同時附告知書文本。使用填寫新修訂的《貧困戶信息采集表》真實準確地采集貧困戶信息，按照采集的信息按時準確地錄入全國扶貧開發信息系統業務管理子系統。

4.4.2 2017年扶貧對象動態管理貧困戶脫貧工作如何開展

根據入戶摸底采集的信息和核查情況，利用信息系統打印2017年、2018年《貧困戶信息對照采集表》，調查采集扶持一年來的收入增長情況和“兩不愁、三保障”目標實現情況，采集填寫變化信息。蘇木鄉鎮、嘎查村統籌安排貧困戶脫貧（新識別、返貧、清退和標注）等各項動態管理工作，嘎查村兩委以自然村為單位組織召開村民大會或一戶出席一人的村民代表會議，以2017年減貧計劃為依據，參考摸底清查情況，對穩定達到脫貧標準的貧困戶脫貧（新識別或返貧、清退、標注）進行民主評議，初步評議出貧困戶退出名單，蘇木鄉鎮干部、駐村工作隊、駐村第一書記必須到會指導。村民大會參會人數不少于18歲以上村民的半數，村民代表會議不少于三分之二以上戶的代表，表決得票數不得低于參會人數的三分之二方能通過生效。評議會議記錄要有包括會議時間、會議地點、會議參加人、會議主持人、會議記錄人、會議議題、會議討論過程、會議表決情況、參加表決與會人員簽字（按手印）確認等內容。要留存貧困戶脫貧（新識別或返貧、清退、標注）民主評議會議現場影像資料。嘎查村兩委對各自然村評議結果，召開村民代表會議進行評議表決，初步選出貧困戶脫貧名單，蘇木鄉鎮干部、駐村工作隊、駐村第一書記必須到會指導。參會人員包括村兩委成員、村民監督委員會成員、黨員代表、村民代表等。評議會議記錄要有包括會議時間、會議地點、會議參加人、會議主持人、會議記錄人、會議議題、會議討論過程、會議表決情況、參加表決與會人員簽字（按手印）確認等內容。嘎查村要留存貧困戶脫貧（新識別或返貧、清退、標注）評議表決會議現場影像資料。按照“一高于、兩不愁、三保障”的脫貧標準，由村“兩委”組織，與駐村工作隊、第一書記對初選脫貧戶入戶核實，并要取得幫扶責任人和貧困戶認可。核實認可后，將達到脫貧標準和得到認可的初選脫貧貧困戶名單報送蘇木鄉鎮審核確認。蘇木鄉鎮組織人員對各嘎查村上報的脫貧貧困戶，按照“一高于、兩不愁、三保障”的脫貧標準，逐戶逐人進行驗收。蘇木鄉鎮逐戶逐人驗收后，將達到脫貧標準的貧困戶名單返回嘎查村、自然村進行公示（公示期不少于7天），嘎查村要留存遠近景照片。公示無異議后，蘇木鄉鎮匯總各嘎查村貧困戶脫貧名單，上報旗縣扶貧開發領導小組復審。旗縣扶貧領導小組按照蘇木鄉鎮上報的貧困戶脫貧名單，組織相關部門抽組人員，對各蘇木鄉鎮上報的脫貧貧困戶進行抽查驗收，驗收復審后，通過政府門戶網站、電視臺或報紙等主流媒體進行統一公告（公告期不少于7天）。公告結束后，以扶貧開發領導小組正式文件經主要領導簽字后上報備案，并將公告名、公告資料（公告紙質資料或公告截圖影像）反饋回蘇木鄉鎮、嘎查村。最后將貧困戶脫貧告知書送達脫貧戶手中。