讓“一票否決”有力度有意義

曹現強

[摘要]中國特色社會主義進入新時代，我國各級政府應適度運用“一票否決”，促進“一票否決”與社會主要矛盾解決相結合，與公共管理多元價值目標相融合，與國家治理體系與治理能力現代化改革目標相吻合，從而使“一票否決”有力度、有意義。

[關鍵詞]“一票否決” 績效評價 公共管理 [中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A

濫用“一票否決”導致的負面效應

服務于單一目標的“一票否決”，破壞公共管理多元價值目標的協調性。多元價值和多元目標是公共管理的核心特征，這既是公共性的基本要求，也是回應階層、價值和利益分化的社會需求。盡管多元價值和多元目標在一定時空范圍內有所側重，但也要兼顧均衡性和協調性。而在“一票否決”下，一些地方政府被迫在特定時期內集中全部資源服務于單一目標的完成，回避、壓制甚至損害了其他正當的價值和目標。從表面來看，“一票否決”下單一目標的達成是高效的，但這種高效往往是以犧牲其他社會價值為巨大代價的。

專注于結果實現的“一票否決”，容易誘發馬基雅維利式的功利取向。從過程和結果關系看，“一票否決”更注重結果，容易忽視行為和過程的規范性。為了完成剛性任務，有些地方政府不擇手段，以弄虛作假、隱瞞、遮蓋、虛報、行賄等方式實現數字達標，甚至民眾權益、政府誠信等都可以為“一票否決”讓路。

被動反應式的“一票否決”，沖擊常規化治理和前瞻性治理的深入。許多積累已久的社會問題往往是在出現重大事故或沖突，形成輿論熱點后才被納入政策議程。而為了迅速平息輿論、展現政府決心，地方政府傾向于將這些問題臨時納入“一票否決”事項。這種寄希望于“畢其功于一役”的短期“運動式治理”模式，以聲勢大、規模大、強度大、影響大著稱，但從實際效果來看，卻是高成本、低成效。所有行政資源被迅速集中起來服務于“一票否決”事項，擠壓日常規范化治理空間，在短期的高壓目標考核下，地方政府缺乏精力、資源與動力去開展源頭治理。這種治標不治本的權宜之計，缺乏前瞻性的戰略規劃和系統設計，會誘發更多社會問題的發生，地方政府也會因此陷于“按下葫蘆浮起瓢”的狀態。總之，這種顧此失彼、被動反應式的治理模式會影響國家治理體系和治理能力的現代化。

結合新時代新治理的要求，強化對“一票否決”的規范，防范和控制各種風險

優化配套協同措施，促進“一票否決”事項與公共管理多元價值目標的動態協調。在推進“一票否決”時，要考慮公共管理價值的多元性、社會需求的多元性。在進行“一票否決”時，要開展風險評估，提前安排綜合配套措施，強化部門之間的協同，積極應對可能由價值目標失衡引發的社會風險。例如，山東省濟南市近年來開展了全市大范圍的拆違拆臨工作，獲得了普遍稱贊，被中央電視臺贊為“城市有溫度”。其中主要原因就是拆違拆臨的強勢推進和綜合配套的相互協調，確定了“先公后私”“一把尺子量到底”的原則，嚴格遵守法定程序，依法推進。同時，進行了合理補償，拆違拆臨后的空地優先用于公共服務設施建設，回應了社會對公平正義、法治、民生等的需求，實現了城市秩序、形象和其他多元價值之間的協調。

強化制度化、規范化和程序化建設，完善“一票否決”績效評價制度的科學性。一是要明確“一票否決”設置權的歸屬，應由中央政府或省級政府擁有，不能任由各個“條”的職能部門和各個“塊”的地方政府任意設置。二是限定數量，中央政府或省級政府可以根據工作需要、民眾需求以及基層政府面臨壓力的狀況，統籌做出盡可能少的“—票否決”安排，并規定上限，其他地方政府不能隨意增加。三是導入差別化的考核，即使是“一票否決”，也不能“一刀切”。各地擁有資源不同、工作基礎不同，實際情況差別較大，完成同一種任務的時限和標準也應當有所差別。“—票否決”應體現這些差異，具有一定程度的彈性和靈活性。四是優化運行規范，明確“一票否決”的適用對象、考核標準、評價程字、申訴救濟渠道等，促進“—票否決”公開透明、公正公平，防止出現弄虛作假、暗箱操作等問題。五是要建立針對“一票否決”的定期評估改進制度，發現、改進問題，并評估繼續實施的必要性，建立滾動式退出機制。

從法治監督和民主參與兩方面促進“一票否決”的良性運行。要強化法治底線思維。“一票否決”的運行決不能突破法治底線，不僅要考核目標達成度，還要從法治角度審核達成過程，無論是實質性違法還是程序性違法，都應當納入“一票否決”事項的考核范圍，要以是否符合法治對“一票否決”項目加以“一票否決”。要擴大“一票否決”事項的民主參與。首先，要增加下級政府的參與，目標管理不僅僅是目標的分解完善，其核心要素是目標的制定要體現民主參與，提高目標的合理性和接受度。其次，要擴大公民參與，決策時多聽取民眾意見，增加“一票否決”的科學性與回應性;執行過程中多吸納公民參與，監督“一票否決”事項，促使其在法治的軌道上運行;績效考核階段要增加公民參與，促使政府績效評價從政府導向向公眾導向轉變，提高民眾的獲得感、幸福感、安全感。

從線性思維向系統性思維轉變，促進“一票否決”轉向深層治理、前瞻性治理。從思維方式看，一些地方政府出臺“一票否決”的背后是簡單的線性思維，片面將問題視為政府管制不力或者資源投入不足，期望以“一票否決”的方式推動基層政府加大行政投入，獲得問題的解決。但是，許多問題的出現是由于多元因素互動導致的，需要深入調研了解真實情況，并加以良好的政策設計，方能從根本上解決問題。因此，上級政府應當具備復雜性思維和系統性思維，將“一票否決”的負向激勵和促進深層治理的正向激勵結合起來，充分授權基層政府，給予其充足的資源支持，鼓勵開展治理創新，從體制機制和制度政策角度深入源頭治理。同時，應適當延長“一票否決”的考核期限，紓解壓力。應通過戰略管理、需求管理、風險管理等舉措，從被動反應轉入主動回應，開展前瞻性管理，將治標和治本有機結合起來。

責編/孫渴 美編/于珊