綠色金融改革創(chuàng)新：建章立制更需結(jié)果導(dǎo)向

文 李昂

2017年6月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省（區(qū)）選擇部分地方建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)區(qū)基于各自的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和城市發(fā)展情況，有重點(diǎn)地推動區(qū)域?qū)用娴木G色金融創(chuàng)新和發(fā)展，以期形成在體制機(jī)制上可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

綠色金融體系主要包括綠色信貸、證券市場、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)以及環(huán)境權(quán)益市場等多個(gè)領(lǐng)域。

綠色金融是我國建設(shè)生態(tài)文明的重要制度安排，其頂層設(shè)計(jì)在過去兩年間逐步完善。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要“推廣綠色信貸，加強(qiáng)資本市場相關(guān)制度建設(shè)，支持設(shè)立各類綠色發(fā)展基金，建立企業(yè)環(huán)保信息披露、環(huán)境成本評估體系等”，并“在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度”。隨后在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要中再次明確要“建立綠色金融體系，發(fā)展綠色信貸、綠色債券，設(shè)立綠色發(fā)展基金”。2016年，中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委（發(fā)改委）等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》。這標(biāo)志著發(fā)展綠色金融已經(jīng)在國家戰(zhàn)略層面和各部委等執(zhí)行層面達(dá)成了共識，通過搭建并完善綠色金融體系推動綠色投融資，加速經(jīng)濟(jì)向綠色化轉(zhuǎn)型。

2017年6月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省（區(qū)）選擇部分地方建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)（以下簡稱試驗(yàn)區(qū)）。隨后，各試驗(yàn)區(qū)的總體方案由我國人民銀行、發(fā)改委等七部門聯(lián)合印發(fā)。試驗(yàn)區(qū)基于各自的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和城市發(fā)展情況，有重點(diǎn)地推動區(qū)域?qū)用娴木G色金融創(chuàng)新和發(fā)展，以期形成在體制機(jī)制上可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

試驗(yàn)區(qū)成立一周年以來，各項(xiàng)工作依照工作總體方案逐步開展。綠色創(chuàng)新發(fā)展中心最近完成了一項(xiàng)《綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)一周年回顧》的專題研究，在回顧并分析各試驗(yàn)區(qū)工作方案以及具體行動的基礎(chǔ)上，總結(jié)了各試驗(yàn)區(qū)工作的特點(diǎn)和重點(diǎn)，認(rèn)為試驗(yàn)區(qū)工作中的低碳元素尚待加強(qiáng)，并建議將環(huán)境質(zhì)量提升納入綠色金融考核內(nèi)容。

試驗(yàn)區(qū)有綠色低碳發(fā)展基礎(chǔ)

試驗(yàn)區(qū)的選取有兩方面值得關(guān)注：第一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和地理位置的代表性。試點(diǎn)區(qū)覆蓋了東中西部省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率等特征具有一定的代表性。第二是試驗(yàn)區(qū)在綠色低碳發(fā)展方面已有基礎(chǔ)。從以下圖表呈現(xiàn)的信息中可以看到，各試驗(yàn)區(qū)或其所在省/市獲批成為包括綠色生態(tài)示范城區(qū)、低碳（城市、工業(yè)園、社區(qū)）試點(diǎn)、生態(tài)文明先行示范區(qū)等在內(nèi)的試點(diǎn)示范地區(qū)。這些試點(diǎn)示范項(xiàng)目對試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有不同程度的推動作用，在政策環(huán)境和激勵措施等方面奠定了基礎(chǔ)。

試驗(yàn)區(qū)工作方案支持重點(diǎn)領(lǐng)域

在各試驗(yàn)區(qū)的工作方案中，明確了綠色金融主要的支持領(lǐng)域和行業(yè)。海綿城市建設(shè)、綠色礦山、大氣污染、土壤污染等領(lǐng)域是試驗(yàn)區(qū)的工作重點(diǎn)。這與“十三五”期間國家環(huán)境治理的主要領(lǐng)域是一致的，同時(shí)也能反映出不同地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型的主要任務(wù)和挑戰(zhàn)。

盡管試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新方案有所不同，但核心內(nèi)涵是一致的——以綠色金融體系建設(shè)推動經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，助力地方的綠色發(fā)展。各試驗(yàn)區(qū)一年來的工作重點(diǎn)是體制機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用，同時(shí)也尊重市場的資源配置作用，以更高效率更低成本支持生態(tài)文明建設(shè)。

經(jīng)過一年的探索和實(shí)踐，試驗(yàn)區(qū)的綠色金融工作有所成效。根據(jù)中國人民銀行不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月末，五?。▍^(qū)）試驗(yàn)區(qū)綠色貸款余額已達(dá)到2600多億元，比試驗(yàn)區(qū)獲批之初增長了13%，高于同期試驗(yàn)區(qū)各項(xiàng)貸款余額增速。在總量擴(kuò)大的同時(shí)，綠色信貸資產(chǎn)不良率為0.12%，比試驗(yàn)區(qū)平均不良率低0.94%。

試驗(yàn)區(qū)工作方案各有側(cè)重

衢州、湖州的方案圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級開展，明確提出五年內(nèi)要達(dá)到“兩高一剩行業(yè)規(guī)模下降”的目標(biāo)。此外，根據(jù)地方特色，明確開展生豬保險(xiǎn)等養(yǎng)殖保險(xiǎn)產(chǎn)品，以及船舶油污損害責(zé)任險(xiǎn)等支持地方發(fā)展。

廣州花都區(qū)則根據(jù)自身地理優(yōu)勢，突出對外合作方面的工作，特別是港澳地區(qū)的金融合作以及境外投資對本地綠色金融工作的支持作用。此外，也明確提出要積極開展新能源汽車金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

新疆維吾爾族自治區(qū)內(nèi)的三個(gè)試驗(yàn)區(qū)緊密結(jié)合了地區(qū)的自然資源優(yōu)勢，聚焦風(fēng)電、光伏等清潔能源發(fā)展，通過創(chuàng)新風(fēng)力（光伏）發(fā)電指數(shù)保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品提升高端制造業(yè)的發(fā)展水平。

貴州省在試驗(yàn)區(qū)中的一產(chǎn)比例較高，其方案在綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)方面重點(diǎn)支持對象是都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村水利工程建設(shè)、農(nóng)村生產(chǎn)排污處理等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，金融基礎(chǔ)設(shè)施方面?zhèn)戎剞r(nóng)村信用體系建設(shè)和成果轉(zhuǎn)化，利用農(nóng)戶信用評級作為項(xiàng)目信用評級的主要依據(jù)。

江西省贛江新區(qū)方案中提出通過建立國有資本運(yùn)營公司，設(shè)立贛江新區(qū)建設(shè)發(fā)展引導(dǎo)基金的方式支持新區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金、中小微企業(yè)轉(zhuǎn)貸基金以及中小微企業(yè)政銀保聯(lián)動產(chǎn)品等發(fā)揮財(cái)政支持綠色金融發(fā)展的政策作用。

體制機(jī)制、政策、保障設(shè)計(jì)工作齊頭并進(jìn)

在體制機(jī)制建設(shè)方面，試驗(yàn)區(qū)都建立了綠色金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過省市區(qū)三級的政府領(lǐng)導(dǎo)力推動綠色金融試驗(yàn)區(qū)的工作開展。部分試驗(yàn)區(qū)工作小組的主要負(fù)責(zé)人由省或市的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這一方面能體現(xiàn)省政府對試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重視，調(diào)動更多資源支持試驗(yàn)區(qū)工作，另一方面也能將試驗(yàn)區(qū)的溢出效應(yīng)擴(kuò)展到更大范圍，深化了綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的意義。

在政策設(shè)計(jì)方面，部分試驗(yàn)區(qū)建立了由省、市、區(qū)三級以及行業(yè)規(guī)章組成的政策框架，內(nèi)容涉及綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、行業(yè)監(jiān)管、評價(jià)指標(biāo)等多方面。需要關(guān)注的是，綠色金融的工作內(nèi)容不僅涉及到金融行業(yè)和監(jiān)管部門，還涉及生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、住建及交通等多部門，政策制定需要基于信息共享和合作機(jī)制的建立和完善，而跨部門合作和政策對接的機(jī)制建設(shè)在工作方案中并沒有明確提出，期待在各試驗(yàn)區(qū)出臺“實(shí)施細(xì)則”中能夠看到這部分內(nèi)容。

在保障機(jī)制方面，部分試驗(yàn)區(qū)設(shè)立了專項(xiàng)基金，確保試點(diǎn)工作的有效開展。此外，試驗(yàn)區(qū)通過設(shè)立人才保障機(jī)制及補(bǔ)貼資金引進(jìn)綠色金融人才，提升自身實(shí)力，并推動本地綠色金融研究機(jī)構(gòu)或平臺性機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與其他地區(qū)的交流和合作。

CNSphoto供圖

綠色金融體系搭建：綠色信貸進(jìn)展最快，低碳元素尚待加強(qiáng)

從七部委發(fā)布的《構(gòu)建綠色金融體系指導(dǎo)意見》中可以了解到，綠色金融體系主要包括綠色信貸、證券市場、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)以及環(huán)境權(quán)益市場等多個(gè)領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的具體工作包括相關(guān)的政策機(jī)制設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)體系建設(shè)、評價(jià)指標(biāo)、信息共享機(jī)制以及融資工具開發(fā)等。從發(fā)布的行業(yè)領(lǐng)域來看，試驗(yàn)區(qū)在各個(gè)領(lǐng)域都在開展工作，但綠色信貸是現(xiàn)階段各試驗(yàn)區(qū)工作重點(diǎn)，從綠色項(xiàng)目/企業(yè)識別，綠色信貸表現(xiàn)評估體系、信貸統(tǒng)計(jì)制度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)壓力測試等多方面開展了工作，這加速了綠色信貸余額等關(guān)鍵指標(biāo)的快速提升。

需要指出的是，低碳元素沒有在試驗(yàn)區(qū)工作方案中充分體現(xiàn)，碳金融也還未進(jìn)入試驗(yàn)區(qū)綠色金融體系搭建的框架內(nèi)。七部委合發(fā)的《構(gòu)建綠色金融體系指導(dǎo)意見》中，明確提出要“通過綠色信貸，綠色債券……，綠色保險(xiǎn)，碳金融等金融工具和相關(guān)政策支持經(jīng)濟(jì)向綠色化轉(zhuǎn)型的制度安排”，并在金融工具和環(huán)境權(quán)益交易市場中，提出要有序發(fā)展“碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳債券、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品和衍生工具。”試驗(yàn)區(qū)工作方案中，部分試驗(yàn)區(qū)提出將在林業(yè)碳匯、碳儲量評估、碳盤查、碳排放權(quán)抵質(zhì)押物、碳基金等方面進(jìn)行探索和行動。這與國家綠色金融體系搭建的深度和廣度都有較大差距。考慮到試驗(yàn)區(qū)所在城市中包括五個(gè)國家級低碳試點(diǎn)和一個(gè)省級低碳試點(diǎn)城市，其中國家級試點(diǎn)城市提出了明確的碳排放達(dá)峰年份。這些試點(diǎn)地區(qū)在低碳研究、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制建設(shè)以及政策措施上都積累了多年的經(jīng)驗(yàn)。這部分試驗(yàn)區(qū)在控制碳排放以及碳金融領(lǐng)域的行動還有待加強(qiáng)。

金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新需對應(yīng)綠色項(xiàng)目屬性

按照基礎(chǔ)設(shè)施所提供的產(chǎn)品、服務(wù)，以及基于使用這些產(chǎn)品服務(wù)的收費(fèi)可能性，低碳基礎(chǔ)設(shè)施可以分為純公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和商業(yè)性項(xiàng)目。純公益性項(xiàng)目可以由政府財(cái)政專項(xiàng)資金投入、采取融資租賃的方式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。水利發(fā)電設(shè)施、供水管道、廢棄物處理、污水處理等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，在理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，以定價(jià)覆蓋成本，政府引導(dǎo)社會資本投入建設(shè)。而對于電力輸配、天然氣生產(chǎn)與輸送等商業(yè)性項(xiàng)目則可以主要由社會資本投入建設(shè)。

綠色項(xiàng)目/企業(yè)認(rèn)定方法亟待統(tǒng)一

綠色項(xiàng)目/企業(yè)的認(rèn)定方法是各試驗(yàn)區(qū)的工作重點(diǎn)之一。幾乎所有試驗(yàn)區(qū)都制定了認(rèn)證方法，并建立了綠色項(xiàng)目/企業(yè)庫，但尚未形成國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。且對于各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)定義的公開信息非常有限，很難充分了解各試驗(yàn)區(qū)的具體情況。標(biāo)準(zhǔn)的差異化以及信息的不對稱不利于市場整體性、協(xié)調(diào)性發(fā)展，也不利于國際交流與合作。試驗(yàn)區(qū)中，湖州的標(biāo)準(zhǔn)體系較為完善，建立了包括綠色項(xiàng)目、綠色企業(yè)、綠色銀行在內(nèi)的認(rèn)證方法和規(guī)范。

在2017年發(fā)布的《金融業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》中已經(jīng)將“綠色金融標(biāo)準(zhǔn)化工程”列為重點(diǎn)工程之一，將以產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、信息披露標(biāo)準(zhǔn)，以及金融機(jī)構(gòu)綠色信用評級標(biāo)準(zhǔn)為主搭建綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，其中涉及國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等不同層次。綠色金融試驗(yàn)區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)制定方面積累的經(jīng)驗(yàn)可為國家綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。

環(huán)境質(zhì)量提升應(yīng)納入綠色金融工作考核內(nèi)容

地方綠色金融的創(chuàng)新和實(shí)踐仍處于起步階段，除標(biāo)準(zhǔn)體系尚需加強(qiáng)以外，各試驗(yàn)區(qū)還面臨環(huán)境信息獲取不充分，綠色金融統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)不完善，以及對環(huán)境保護(hù)及節(jié)能減排等專業(yè)領(lǐng)域知識了解不足等方面的挑戰(zhàn)。“十三五”期間，環(huán)境治理的核心是環(huán)境質(zhì)量的改善，表現(xiàn)在具體環(huán)境指標(biāo)的提升上。綠色金融試驗(yàn)區(qū)在推動金融體系建立健全的同時(shí)，應(yīng)該將環(huán)境指標(biāo)的表現(xiàn)納入試驗(yàn)區(qū)工作績效考核體系內(nèi)，進(jìn)一步推動金融行業(yè)“由虛向?qū)崱卑l(fā)展。