清代政區“廳”探析

摘 要 政區“廳”伴隨著明清時期同知通判職責的演變而出現。清代政區“廳”的設立數量波動顯著，整體規模不斷擴大；設立來源逐漸豐富；隸屬關系復雜，其變化多與層級調整有關；空間分布廣泛，總體上呈現“邊緣性”。清代政區“廳”以同知、通判為正印官，部分政區“廳”設有武職官員。政區“廳”具有管理邊疆緊要之地，對外鞏固邊防；管理難管之地，對內強化統治，這兩個特殊職責。它幫助清廷實現了疆土的全面政區化；有助于解決旗民雜處問題；提高行政效能，維護地方穩定；充實和鞏固邊防，促進疆土的開發利用和漢族文化的播遷。

關鍵詞 清代，政區，廳

中圖分類號 K2 文獻標識碼 A 文章編號 0457-6241（2018）16-0020-07

行政區劃是國家對于行政區域的分劃。①歷史時期行政區劃紛繁多變，從秦漢到宋遼金時期經歷了兩級制和三級制之間的反復，從元朝到民國時期經歷了三級四級復合制到三級制再到二級制的轉變。清代在沿襲明代舊制的基礎上，在地方創設了散廳、直隸廳這兩種新的政區。散廳與散州、縣同級，直隸廳與府、直隸州同級。由于散廳、直隸廳均為地方政區，故本文將它們統稱為政區“廳”。政區“廳”萌芽于明代，正式出現并興盛于清代，消亡于民國初期。民國二年（1913年），政府頒布“廢府存縣”法令，政區“廳”和府、直隸州、散州等一起消失。

一、清代政區“廳”的出現

政區“廳”設置的由來，要從明代行政區劃體系說起。明代行政區劃體系中省的長官（亦稱為正印官、掌印官）為布政使和按察使，府的長官為知府，州的長官為知州，縣的長官為知縣。明代各級政區的長官配備了佐貳官?！懊髑鍟r凡知府、知州、知縣的輔佐官，例如通判、州同、縣丞等，通稱佐貳?！雹诿鞔淖糍E官為同知、通判。隨著知府佐貳官同知通判的演變，政區“廳”應運而生。

（一）明代中后期出現政區“廳”的萌芽——地域“廳”

洪武年間，在知府之下設同知通判，與知府同城而駐，協助知府分管某類政務。洪武以后，各朝循例設置同知通判協助知府處理某類政務。

明代中期以后內憂外患的局勢給統治者帶來巨大挑戰，朝廷希望既能盡可能地控制官員數量又可以解決地方管理需求加大的問題，委派高品階官員分管地方，加強對地方局勢的管控。從宣德年間開始，同知通判的職責走向多元化，既有分管某類政務者，又有分管某地政務者。例如，正統元年（1436年）五月，“增設山東濟南府通判一員，專督易州山場柴炭人夫”。③弘治十年（1497年）七月，“增設廣東廣州高州肇慶惠州潮州五府通判各一員，提督捕盜”。④正德十二年（1517年），山東青州府佐貳官通判分駐顏神鎮，“增設青州府通判一員于顏神鎮防礦賊也”。⑤朝廷為何派知府的佐貳官分管地方政務呢？因為新設州縣程序繁瑣，需要投入更多的人力、物力、財力，而且有些難以治理的衛土司地、少數民族聚集地，知州知縣難以管控；還有些地方由于地廣人稀事簡等原因，不足以設州縣。如果派布政使司、按察使司的佐貳官分管地方，有些大材小用。如果派州縣的佐貳官分管地方，則由于官員品級太低而難以實現有效管理。同知為正五品、通判為正六品，他們相對于知州、州縣、經歷、照磨、巡檢等職官而言，品階較高，且多是從表現優異的基層官員中提拔起來的，從政經歷豐富，能力突出，具有較強的管控地方局勢的能力，既能有效管控地方局勢，又不增添官員數量。于是，同知通判成為明中期以來管控地方局勢、應對內憂外患的新興力量。伴隨著同知通判分管某地，州縣、衛所、土司地區均出現了地域“廳”。例如，嘉靖四十二年（1563年），設岷州同知駐于岷州衛境內，史稱“岷州撫民廳”。同知通判分管之地為何會稱為“廳”，而不作其他稱呼呢？這是因為同知通判的辦公衙署本來就稱為“廳”。這是對其衙署稱呼的延續。

明代中后期同知通判分管之地雖然出現了“廳”的稱謂，但是尚未成為獨立政區。地域“廳”的出現反映了明代中期中層政區的權力進一步滲透到基層地區。

（二）清代前期出現政區“廳”

清朝入主中原，在明朝基礎上擴展了疆域范圍，將代表森林文化的東北采集狩獵區、代表草原文化的蒙古游牧區、代表農耕文化的中原種植區統統納入統治版圖。清前期統治者為強化集權統治，將朝廷權利直接滲透到不同類型疆域，使地方治理不斷深化。清代仿照明代舊制，在知府下設佐貳官同知通判，并保留了從明代延續下來的由同知通判分管的岷州廳、施州廳、安邊廳、敘永廳等地域“廳”，繼續設置了以佐貳官身份分管某地政務的同知通判。清代地域“廳”有捕盜廳、管河廳、運河廳、江防廳等多種類型，多分布在案盜多發之地、黃河或長江沿岸、運河沿線、沿海地區。

在穩定的邊疆形勢背景下，清前期廣大衛所因軍事功能下降而發生“民政化”轉型。衛所的“民政化”轉型和朝廷對地方治理的深化，催生了由同知通判專管的新型政區。另外，當漢人大規模進入以少數民族為主體的土司地或旗地時，按照當地管理體制，他們就和當地人口一樣不編戶、不征稅。于是清廷主動調整行政區劃，建立既可以彈壓少數民族、處理旗民矛盾，又能保持對當地人口進行編戶的新型政區。在這種形勢下，政區“廳”出現了。

康熙年間，朝廷開始設置以正印官身份專管地方政務的同知通判，將明代中后期同知通判的量變升為質變，使他們與其他佐貳官產生了本質區別：擺脫了佐貳官身份，成為正印官，并且其轄地成為政區“廳”?？滴趿辏?667年）十月，移貴陽府畢烏通判駐普安衛安南所，轄安南所和安籠所，①即地域“廳”性質的安籠廳?？滴醢四晔辉?，“改云南新附十八寨錢糧歸安籠所通判管轄”。②康熙二十二年，貴州巡撫楊雍建奏折中稱安籠通判轄區為“南籠廳”。③因此，安籠廳又稱為南籠廳?？滴醵炅拢鶕瀑F總督范承勤的建議將貴州15個衛，10個直屬千戶所分別裁改。在這次大規模裁撤衛所事件中，有一處很特別，那就是“安籠所裁，并安籠廳”。其他衛所被裁后，都是并入州縣或者改置為州縣，只有安籠所并入“廳”。安籠所并入安籠廳后，安籠廳成為了獨立政區。這一判斷基于以下兩個依據。第一，康熙年間修纂的《貴州通志》的戶口、公署等項中，專列有“南籠廳”，可見康熙年間已將南籠廳作為政區。第二，雍正三年（1725年），貴州巡撫上報養廉銀數額的奏疏中，在所列的“南籠廳通判”下，有兩行小字注釋，“系有專管地方，與州縣同”。④南籠通判“專管”地方，是否就表明該地成為了政區呢？我們可以從后來清代官修政書中找到答案。據嘉慶《清會典》卷4《吏部》記載：“理事、撫民有專管地方為廳，或屬于府，或屬于道，或屬于將軍”；卷10《戶部》：“直隸廳、直隸州皆親轄地方，亦領縣?！瓘d、州、縣皆分轄地方?！雹萘硗?，光緒《清會典》記載更為詳細：“凡撫民同知直隸于布政使司者為直隸廳”；“府分其治于廳，凡撫民同知、通判、理事同知、通判，有專管地方者為廳。其無專管地方之同知、通判是為府佐貳，不列于廳焉”。⑥說明清代將同知通判專管一地之廳列為政區，稱為廳（指散廳）或者直隸廳，而將無專管地方之同知通判仍作為知府的佐貳官。南籠廳通判“系有專管地方，與州縣同”，明確表明南籠通判不再是知府的佐貳官，而是與知州知縣一樣專管一方的正印官。到此，我們可以認定康熙二十六年所設的南籠廳是政區“廳”。南籠廳是歷史上第一個政區“廳”。

二、清代政區“廳”設置的特征

政區“廳”自康熙年間出現以來，設置數量逐漸增多，從個別走向普遍，規模逐漸擴大，在清代行政區劃體系以及地方治理中扮演著重要的角色。政區“廳”以清代最為典型。清代政區“廳”設置具有以下基本特征。

（一）政區“廳”設立數量波動顯著，整體規模不斷擴大

清代政區“廳”設立數量波動顯著，康雍乾時期新設政區“廳”數量遞增，乾隆朝達到頂峰；嘉道咸時期新設政區“廳”數量遞減，咸豐朝是低谷；同光宣時期新設政區“廳”數量回升，至光緒朝達到次頂峰。雍正、乾隆、光緒等三個時期廳數快速增長。散廳的快速增長主要發生在雍正、乾隆、光緒三個時期。直隸廳的快速增長主要發生在光緒時期。清代政區“廳”規模體量不斷擴大，至宣統時期達到頂峰。在大部分時間里，散廳分布數量遠大于直隸廳。光緒晚期以后，直隸廳與散廳數量接近。清代先后設置了206個政區“廳”，其中103個政區“廳”始終為散廳，75個政區“廳”始終為直隸廳，28個政區“廳”出現過散廳、直隸廳之間的更替。政區“廳”最多的年份為宣統元年（1909年），數量達到153個。

（二）政區“廳”設立來源逐漸豐富

清代政區“廳”在設置初期是由衛所地和土司地轉化而來，之后其陸續在旗地、州地、縣地等地區出現。清代在衛所地、土司地設置的政區“廳”，其幅員往往和原土司、衛所接近或一致。在西北新辟疆土和東北新墾土地所置政區“廳”的幅員往往比較大，超過一般同級別的府州縣。在內地府州縣境內和沿海地區設置的政區“廳”，往往是由府州縣改置或析置而來，或者由沿海島嶼設廳，因此這些政區“廳”的幅員一般比較小。隨著雍正和乾隆時期衛所政區化和“改土歸流”的基本完成，清代后期政區“廳”大多設立于縣地和旗地。

（三）政區“廳”隸屬關系復雜，其變化多與層級調整有關

大多數情況下，清代?。ê〉呐沙鰴C構道）轄府、直隸廳以及直隸州；府轄散廳、散州、縣，順天府還轄東南西北四路直隸廳；直隸廳可以轄散廳、散州、縣，也可以不領基層政區；直隸州可轄縣。也就是說散廳既可以隸屬于府，又可以隸屬于直隸廳；直隸廳即可以隸屬于省（或其派出機構“道”），又可隸屬于府。個別情況下，直隸廳還可以隸屬于副都統轄區或府，散廳還可隸屬于副都統轄區。清代政區“廳”隸屬關系的變化，多與其層級調整有關。清代政區“廳”層級的調整，大多數是將散廳升為直隸廳，故而政區“廳”隸屬關系的調整大多是從隸屬于府改為隸屬于道。

（四）政區“廳”設置的空間分布廣泛，總體上呈現“邊緣性”

清代政區“廳”分布廣泛，遍布于其大部分統治疆域。從大區域上看，西南地區廳分布數量領先，西北地區和東北地區廳的分布較多，中部地區和東部南部沿海地區廳的分布較少。清代21個省有政區“廳”的分布，各省廳的分布數量差異顯著。排前三位的依次是云南、貴州、四川，排后三位的依次是臺灣、湖北、河南。福建省、江西省、陜西省的政區“廳”均為散廳，黑龍江將軍轄區——黑龍江省的廳均為直隸廳，其他省份既有散廳又有直隸廳。云貴川桂地區分布的政區“廳”最密集。蘇浙閩臺粵地區、湘贛鄂豫地區政區“廳”比較稀少。

我們發現，清代政區“廳”的空間分布在總體上呈現出“邊緣性”特征。從全國尺度看，在東北、西北、西南、南部、東南的邊疆地區分布著許多出于充實和鞏固邊疆目的而設置的政區“廳”。有學者明確指出，直隸廳大多不轄縣且多設于新辟或邊要之地。①從省級尺度看，政區“廳”多分布于遠離省治的偏遠之地，甚至是各省的交界處、本國與外國的交界處，比如閩粵交界的南澳廳、桂滇交界的百色直隸廳、廣西與越南交界的龍州廳等。

三、清代政區“廳”的職官、職能以及運行效果

（一）政區“廳”的職官設置

清代政區“廳”以同知或通判為正印官，輔以經歷、巡檢等署官。少量政區“廳”有佐貳官，部分政區“廳”還設有副將、千總、把總等武職官員。

1.正印官

清代政區“廳”的正印官為同知或通判。作為正印官的同知、通判的品階和知府佐貳官同知、通判一樣，分別為正五品、正六品。和其他地方政區一樣，政區“廳”的正印官集行政、財政、司法權于一身。通過對清代全體政區“廳”正印官的統計，我們發現清代一共有128個政區“廳”的正印官始終為同知，73個廳的正印官始終為通判，2個廳（靖逆直隸廳、清江廳）的正印官由先是同知后改為通判，2個廳（大關廳、思茅廳）的正印官先是通判后改為同知，2個廳（八溝直隸廳、烏魯木齊廳）的正印官既有同知又有通判。

作為政區“廳”正印官的同知，按照官銜可以分為三類：民政類同知、少數民族類同知、邊防類同知。民政類同知包括理事同知、糧捕同知、理土督查捕同知、清軍餉捕同知、理民督捕同知、撫民同知、撫民理番同知等。少數民族類同知包括撫民理番同知、撫番同知、理番同知、綏瑤同知、理苗同知、撫夷同知、分防撫彝同知等。邊防類同知包括分防撫彝同知、分防同知、撫邊同知、海防同知、海防清軍同知等。其中，撫民理番同知既屬于民政類同知，又屬于少數民族類同知；分防撫彝同知既屬于少數民族類同知，又屬于邊防類同知。設理事同知的政區“廳”有歸化城廳、熱河直隸廳、吉林直隸廳、綏化直隸廳、伊犁直隸廳等。這些廳位于東北的吉林、黑龍江或位于西北的甘肅（后改隸新疆）或華北的直隸和山西，都是旗民雜處之地。設糧捕同知的有圍場廳。設理土督查捕同知的有明江廳。設清軍餉捕同知的有玉環直隸廳。設理民督捕同知的有江北廳。設撫民同知的有潼關廳、新民廳等。有些廳的撫民同知兼理事銜，例如陶林直隸廳、庫爾喀喇烏蘇直隸廳、黑水直隸廳等，這些廳位于山西、新疆、黑龍江的旗民雜處之地。設撫民理番同知的有基隆廳。設撫番同知的有洮州廳。設理番同知的有雜谷廳和雜谷廳。設綏瑤同知的有連山直隸廳。設理苗同知的有安化廳、百色直隸廳、古州廳等。設撫夷同知的有中甸廳。設分防撫彝同知的有安平廳。設分防同知的有濱江直隸廳、東寧廳、呢嗎口廳等。設撫邊同知的有丹噶爾廳。設海防同知的有金州廳、設海防清軍同知的有川沙廳。

作為政區“廳”正印官的通判，按照官銜可以分為兩類：民政類通判、少數民族類通判。民政類通判包括理事通判、總理民屯事務通判、撫民通判。少數民族類通判包括撫夷通判、理苗通判。設理事通判的廳有塔子溝直隸廳、和林格爾廳、岫巖廳、長春直隸廳等，這些廳都是位于旗民雜處之地。設總理民屯事務通判的有奇臺直隸廳。設撫民通判的有儀封廳、磚坪廳、化平川直隸廳、鳳凰直隸廳、喀喇沙爾直隸廳、靖湖廳等。有些廳的撫民通判加理事同知銜，比如海龍廳、雙城直隸廳。設撫夷通判的維西廳、中甸廳等。設理苗通判的有清江廳、下江廳等。

當政區“廳”同時設同知、通判時，往往是職銜較高的同知占主導地位。例如，八溝直隸廳在設立之初只有通判沒有同知，通判掌管廳事。至雍正十年添設同知，于是同知成為該廳的最高長官。乾隆二十五年（1760年）五月設烏魯木齊廳，“設同知一員管理地方，通判一員收放糧餉”。隨著地區開發的深入和人丁的增多，有些政區“廳”的正印官從通判改為同知，以加強對當地的控制。例如，乾隆五十五年三月，因鳳凰廳通判被苗民視為末弁，不聽彈壓，故改為同知。①乾隆五十六年十月，龍州廳通判改為同知，“緊接安南地界，現在開關通市，稽查商民，所關尤重。通判職分較小，難資彈壓。查潯州府同知附郡事簡，應請改為通判。龍州通判，改為同知”。②不管是同知還是通判，清代晚期的政區“廳”的正印官的官銜大多趨向于“撫民”。

2.佐貳官

清代政區“廳”由于其長官由府的佐貳官發展而來，故基本上不設佐貳官，只有極少數政區“廳”設佐貳官。例如，雍正十二年十二月，在歸化城廳設和林格爾協理通判、托克托協理通判、薩拉齊協理通判，輔佐歸化城直隸同知處理政務。乾隆元年，又在歸化城直隸廳添設善岱協理通判、清水河協理通判這兩個佐貳官。嘉慶十六年（1811年）十月置，在臺灣淡水廳境內蘭陽平原的噶瑪蘭城設通判、縣丞、巡檢各一員，管理當地民人。③道光三年（1823年），循化廳添主簿，改隸甘肅省西寧府。④同治九年（1870年），“改廣東新設陽江直隸州為直隸同知、州判為縣丞、學正為教諭、吏目為司獄”。由此可知，政區“廳”的佐貳官包括協理通判、縣丞、主簿等官職。這些佐貳官的職責和其他政區的佐貳官一樣，負責協助正印官處理政務。有的政區廳的佐貳官可以發展為正印官。比如，乾隆二十五年，歸化城廳裁善岱協理通判和昆都倫協理通判，其余協理通判改為理事通判，由佐貳官轉變成為新設政區“廳”的正印官。

3.其他署官

清代政區“廳”的其他署官種類豐富，包括經歷、知事、照磨、巡檢、吏目、訓導、驛丞、千總、把總等。例如，雍正九年所置的永綏廳配備了守領官——經歷。這是政區“廳”守領官的首次出現。嘉慶十六年三月，設普洱府他郎廳知事。乾隆二十二年十一月，因洮州廳番民雜處，命案繁多，在該廳增設照磨一員，兼司獄事。①此外，江北廳、雷波廳、馬邊廳各設有照磨一名，越嶲廳、鹽邊廳、峨邊廳各設有經歷一名，城口廳設有經歷、照磨各一名。松潘、理番、石砫、打箭爐等直隸廳亦均設有照磨一員。巡檢和吏目是政區“廳”的首領官。早在康熙年間所設的乾州廳便設立了雜務官巡檢，“戶部等衙門議覆，湖廣總督喻成龍疏言：紅苗歸化，應將辰沅靖道移駐鎮筸，添設同知、通判、巡檢、吏目等員，專理苗務，皆歸辰沅靖道統轄。嗣后武職不許干預。苗犯輕罪者、聽土官發落。犯命盜重罪者、土官拏解道廳、審明擬罪。五寨司土官、應聽廳官管轄”。又如，乾隆二十九年五月，哈密廳增設巡檢。②乾隆三十二年七月，龍州廳添設吏目，“應將該吏目移駐龍州，為通判首領，專司獄務”。城口廳設訓導、照磨各一員。永綏廳設有經歷、巡檢各一員。伊犁廳設巡檢二員。陜西留壩廳設驛丞一員。光緒時期設置的鎮邊直隸廳設了上改心巡檢和下改心巡檢。清代政區“廳”這些署官大多沒有自己的辦公機構。由于許多政區“廳”設置在偏遠緊要之地，在治理地方時往往需要發揮巡檢的力量，因而政區“廳”中的巡檢往往有自己獨立的辦公機構——巡檢署。康熙時所設的乾州廳和鳳凰廳便設有巡檢署?！把矙z署在城西土垣內，康熙四十三年揖買民屋棲止。”③巡檢署多設立在遠離廳治而又難以彈壓之地。

清代少數民族聚居地區所設的一些政區“廳”不僅設有上述文職官員，而且設有一些武職官員。比如，四川雜谷廳設有副將、理番同知各一員，兵一千二百名。龍勝廳參照貴州苗疆例，置有廳標，設總、外委各一，標兵百名。臺拱廳、八寨廳等均設親標千總一員；都江廳、丹江廳、清江廳各設親標把總一員，其千總、把總各統親民若干。古州廳設有把總，“所設同知通判，專駐苗疆，有綏理地方、緝捕奸頑之責，不可護衛無人。應照湖南乾鳳二廳之例，于同駐之官兵內，各撥給把總一員，兵一百名，以為親標”。千總、把總的官職是清代綠營兵的編制。千總、把總、標兵的設置，體現出這些政區“廳”具有明顯的軍事性。

（二）政區“廳”的職能定位

與文武兼備的職官體系相對應，清代政區“廳”一方面具有捕盜理訟、納糧收稅、教化百姓等一般功能，另一方面還具有管理邊疆緊要之地，對外鞏固邊防；管理難管之地，對內強化統治這兩個特殊職責。

1.一般職能

“國家設官分職，所以保衛治安、化民成俗也。”④作為一種地方政區“廳”同樣要管理一方疆土和一方子民，具有安盜息民、處理刑名錢谷事務、教化百姓等一般職能。當地方上發生盜賊事件、民眾間或民眾與官府間的矛盾沖突時，地方政區便要履行安盜息民的職責。從乾隆時期開始，清廷在原州縣地區大量設置政區“廳”，負責安盜息民。處理刑名錢谷是地方政區重要的基本職能，政區“廳”也不例外。比如，乾隆三十九年七月，因同安縣為邊海要區，幅員遼闊，政務殷繁，東部翔風、民安、同禾三里皆為沿海村鎮，多屬大姓聚居，每恃離城窎遠，逞強不法，故徙金門通判駐馬巷，置馬巷廳，管轄三里的一切刑名錢谷事件，⑤隸福建省泉州府。如何對人口占主體的漢民和其他少數民族人口實施有效的教化，是擺在清代統治者面前的一個難題。政區“廳”作為地方行政區劃之一，和州縣等政區一樣肩負著教化百姓的職能。比如，雍正五年三月，“兵部議覆，云貴總督鄂爾泰疏奏經理狆苗事宜。……長寨既有武職巡防，仍須設一文員、宣諭化導。請以貴陽府同知移駐就近撫綏，庶兵民咸得相安”。①

2.特殊職能

清代政區“廳”還具有兩個特殊職能：管理邊疆緊要之地、對外鞏固邊防；管理難管之地、對內強化統治。

一方面，政區“廳”肩負著管理內陸邊疆要地和管理沿海邊疆要地的職能。具有管理內陸邊疆要地職能的政區“廳”數量較多，大多設于光緒以后，廣泛分布于東北三省、甘肅、新疆、云南、廣西等地。具有管理海疆要地職能的政區“廳”數量相對較少，多設于雍正和道光時期，分布于東海和南海沿岸地區，大多設于海島，是朝廷充實和加強海防的重要力量。另一方面，政區“廳”肩負著管理少數民族聚居區、漢民與少民雜處之地、遠離府治的僻遠之地的職能。具有管理少數民族聚居之地職能的政區“廳”多設于雍正和乾隆時期，主要分布于湖南、貴州、云南等地。具有管理漢民與少民雜處之地職能的政區“廳”多設于雍正時期和光緒時期，分布于直隸省和東北三省。管理遠離府治的僻遠之地的政區“廳”大量存在，從清代前期延續至晚期，廣泛分布于各省。

就特殊職能而言，有些政區“廳”只具有一個特殊職能，如定南廳具有管理管理府治的僻遠之地的職能。也有些政區廳具有多個特殊職能，比如東北地區的鳳凰廳、興京廳等既具有管理漢民與少數民族雜處之地的職能，又具有管理內陸邊疆的職能。

（三）政區“廳”的運行效果

清代政區“廳”較好地履行了其職能，在運行過程中產生了以下五方面的積極效果。

1.幫助清廷實現了疆土的全面政區化

自古以來，中央王朝的疆域往往包括直接管控疆土和間接管控疆土兩種類型。中原王朝統治者在“內服”（中心地區）進行直接管控，直屬地區之外“外服”（邊緣地區）則由中原王朝冊封的這些地方首領進行統治。朝廷在直接管控的疆土具有完全的管轄權，而在間接管控之地的管轄權則大打折扣。中原王朝的勢力深入不到間接管控的地區，這些地區的賦稅也不會交到中原王朝。中原王朝一直在努力將間接管控之地轉化為直接管控，但是很多土司地不歸朝廷直接管控。此外明代普設軍事性的組織——衛所，絕大多數不理民政不是政區。入清后，朝廷大量裁并衛所，大規模進行“改土歸流”，推進衛所、土司的政區化。在這過程中有一些地區不具備設州縣條件或設州縣難以彈壓，成為清代推行疆土政區化的難題。

政區“廳”的出現，使清廷在衛所地、土司地等類型的疆域實現了難以完成的民政化、政區化轉型目標。政區“廳”可以說是清代統治者將衛所地和土司地納入郡縣制這種統一的行政區劃體系的重要法寶。政區“廳”憑借其簡便務實又具有強大彈壓能力的優勢，幫助朝廷解決了這個難題，實現其疆土的全面政區化，擴大納稅人口和直接管轄土地的面積，將朝廷的實質統治區進一步拓展。

2.有助于解決旗民雜處問題

大清入關伊始，清廷大規?！叭Φ亍?，圈占漢民土地劃歸旗人，豁免旗人的稅賦與勞役，并在東北旗地實行封禁政策。旗地廣袤的土地對于周邊的漢民具有相當的吸引力。當內地漢民出于生存需求涌向旗地時，旗民雜處問題應運而生。原有的盟旗制已經不能滿足治理旗民雜處社會的需求，而如果廢除盟旗制直接設州縣的話又不適合治理旗人。朝廷借助政區“廳”這一政區，可以實現“旗民分治”，同時滿足管理兩類人的需求，有效地處理了旗民雜處問題。

3.提高行政效能，維護地方穩定

政區“廳”正印官品階較高，具有較強的彈壓地方能力，特別是直隸廳上報公務徑達道臺，地方管理效能更為突出。憑借其突出的地方控制力，政區“廳”對轄區內的民眾（特別是少民）起到震懾和協調作用。政區“廳”以流官取代土官，結束了一些地區土司對土民的殘暴統治，減少官民矛盾沖突，有助于維護地方穩定。另外，有些政區“廳”采取“隔離分治”，將漢族和少數民族進行隔離，將不同少數民族分開管理，在一定程度上減少了不同民族間的摩擦。有些政區“廳”采取“分立制衡”，防止出現強有力的地方勢力，減少不同地方勢力之間的爭斗，促進地方穩定。

4.有助于充實和鞏固邊防

毋庸置疑，清代在西北、西南以及東北所設的邊防廳，吸引內地流民到邊地，組織和管理當地民眾的生產生活，有效地充實了邊地的人口和兵源，將朝廷勢力延伸至邊疆，為充實和鞏固邊防做出貢獻。在海疆要地設置的政區“廳”促進了海島兵民數量的增長，將朝廷的勢力范圍拓展到更為廣闊的海域，增強了朝廷的海防力量?？傊宕^“廳”在充實和鞏固邊防方面發揮了積極作用。

5.促進了國土的開發利用和漢族文化的播遷

政區“廳”在土司地、衛所地、盟旗地、新辟地的出現及推廣，促進了清代土地的開發和利用。朝廷在公開招墾地、流民集中的山區、新辟的疆土以及海島等區域設廳，使這些地區得到開發，提高了國土的利用效率。比如，沿海邊防類政區“廳”勸課農桑，管理捕魚曬鹽造船等漁業生產。定海直隸廳針對江浙閩粵漁民前來捕魚的情況，制定了相應的管理政策，改變了海島的面貌，促進了海島的開發和發展。伴隨著政區“廳”的設立與發展，漢族主流文化隨著漢民的遷移傳播到少數民族地區、偏遠地區，促進了漢族文化的播遷。

清代統治者所設置的政區“廳”基本上達到了其預期的效果。當然政區“廳”的運行效果也有一些不盡如人意的地方。它未從根本上處理民族矛盾，甚至阻礙民族融合，造成旗地大量百姓失去土地，并且在地域開發的同時破壞了生態環境。不過，相對而言政區“廳”的積極效果更為突出。

綜上所述，清代統治者積極改革行政區劃，因時制宜、因地制宜設置和調整政區“廳”，實現了對疆域內不同形勢下、不同類型的疆土實行直接管控，將朝廷權利滲透到州縣難以有效控制的地方社會。政區“廳”突出反映了清代統治者借助行政區劃變革來應對社會轉型的實踐嘗試。以史為鑒，我們可以汲取清代設置政區“廳”的經驗與教訓，特別是借鑒其在治理少數民族聚居地、多民族雜處之地以及邊疆地區的成功做法，以便持續優化行政區劃。

【作者簡介】金如委，天津師范大學歷史文化學院博士研究生，主要研究方向為歷史地理學。

【責任編輯：王湉湉】