中國社會組織自我規制失靈及其治理*

崔開云

（南京師范大學公共管理學院，南京 210023）

經濟發展和行政體制改革推動了中國社會組織的生成，但公信力脆弱卻長期困擾著該領域的發展。在社交媒體的助推下，某起偶發的弊案丑聞會使得公益組織在幾十年里所建立起來的良好聲譽瞬間崩塌，甚至會導致人們對整個行業的普遍質疑，形成所謂的“塔西佗陷阱”。弊案發生后，強化規制幾乎成了政府唯一的選擇，而大幅度降低對社會組織支持則是大眾的通常反應。在相對長時期內，中國政府對社會組織的規制都以嚴格甚至苛刻著稱。但即便如此，政府規制也沒有為社會組織構筑起牢不可破的防火墻以免各種弊案丑聞的侵入。弊案丑聞的大量滋生和蔓延不僅損害了政府的權威，同時也給社會組織的行業聲譽和公信力造成了嚴重傷害。當單純的政府規制出現失靈而不能為社會組織的規范建設提供充分保障時，建立和完善自我規制就成了社會組織爭取和維持社會公信力，推進行業規范發展的重要選項。在過去幾年中，激發社會組織活力，加強社會組織自治在中央層面得到多次強調。十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是明確提出正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用的要求。因此，就當前中國而言，建立和完善自我規制不僅有利于在社會組織行業內部實現良治，而且對于新型政社關系的形成也很關鍵。

社會組織規制主要由兩部分所構成：一是政府對社會組織的規制，二是社會組織的自我規制。其中，社會組織自我規制是指，社會組織或組織聯合體為了保護組織成員或聯合體成員組織的利益，以及促進公共利益的實現而自發組織制定并在組織或組織聯合體內部自愿實施，其內容和形式的選擇以及內部監督激勵機制的設計均由組織內部成員或聯合體組成成員參與議決，并由外部正式或非正式支撐體系構成外部激勵約束機制的一種規制形式。受“強國家弱社會”的國家社會結構模式影響，長期以來，政府對社會組織的規制一直是政府、業界和學界共同關注的焦點，規制政策的每次重要改變都會引發人們的熱烈討論，甚至媒體的追逐。與之相比，社會組織的自我規制卻沒有這么“幸運”，不僅難以吸引媒體的聚光燈，而且也很少會為政府和學界所關注，雖然自20世紀90年代以來，該領域就從未放棄過自我規制的努力，并且在諸多方面取得了實質性進步。這種缺失不僅無益于人們對于社會組織自我規制的系統性理解和相關領域的研究推進，并且制約了理論研究推動實踐發展的能力。有鑒于此，本文將社會組織自我規制作為研究對象，希冀引起學界對此議題的關注。

一、自我規制的必要性

隨著中國經濟的持續增長，市場化與開放度雙向發展，政府對社會組織的規制政策出現松動，加之各種資源的大量匯入，社會組織的數量在短期內實現了迅速增長，在國家治理和和社會建設過程中的作用日漸凸顯。但是，放松規制并不意味著放任不管，否則，行業活力將異化為“野蠻成長”，行業的公信力也必將隨之喪失。社會組織領域近幾年的弊案頻發充分說明了這一點。因此，問題的關鍵不在于要不要規制，而在于如何規制；解決問題的關鍵也不在于一味地放松規制，而是要對當前的規制體系進行改革，建立更加科學合理的規制體系。對于推動社會組織的健康發展來說，政府規制和社會組織自我規制各有所長，缺一不可。從西方國家的經驗來看，放松政府規制，強化自我規制和合作規制是主流。從中國社會組織的現實發展需要來看，亦須加強和完善社會組織的自我規制。

第一，在放松政府規制成為總體趨勢的情況下，社會組織自我規制的必要性越加凸顯。在相當長時期內，出于政治、社會安全，以及其他公共利益的考慮，中國政府對社會組織進行了非常嚴格的規制。進入新世紀，隨著人們對于該領域認知的更新，以及社會組織本身的成長，上述規制受到來自學界、業界，以及大眾媒體和普通民眾的質疑和批評。隨后，放松規制成為政府在新世紀的選擇，一系列有利于社會組織發展的政策紛紛出臺。社會組織在過去幾年中出現了“井噴式發展”。但是，出于計算和考核便利性的考慮，地方政府在推動社會組織發展的過程中往往更加偏向于組織數量的擴張，而對于質量的考慮則在其次。其結果則是，社會組織質量提升的速度遠遠落后于組織數量增長的速度，服務能力有限，難以滿足政府和社會對它們的期待。

不僅如此，受多種因素的影響，社會組織的社會公信力總體較低，并且相對脆弱，發生在單個社會組織中的問題個案很容易殃及池魚，使得社會組織行業與公眾之間經過多年努力所建立起來的信任關系迅速化為烏有。因此，從行業發展長遠來看，在政府規制放松的情況下，社會組織領域需要通過建立和完善自我規制的方式提升組織能力，贏得并維持公眾信心。

第二，政府規制能力的相對下降對社會組織自我規制提出了新要求。中國社會組織的發展不僅體現為數量上的迅速增加，同時也體現為類型上的日益多元，行業細分趨勢明顯。但是，政府在相關領域的規制力量并沒有得到同步發展，其規制能力在一定程度上相對下降。其中，政府規制人手不足以及專業水平欠缺是導致政府規制能力相對下降的主要原因。相對于數量上急劇擴張的社會組織，民政部門中相關管理人員的數量并沒有得到同步增加，缺編現象非常普遍。大多數縣和縣級市的民政局通常只有2到3名專門負責社會組織管理的人員，地級市也不過5到7名。在這種情況下，政府監管大多只能流于形式。

另一個因素是專業性不夠。在放開社會組織登記門檻之后，大量社會組織選擇在民政部門直接登記，部分業務主管單位轉變為業務指導單位。直接登記雖然方便了社會組織，但弱化了業務指導單位與社會組織之間的關聯。本著“多一事不如少一事”的心態，前者缺乏足夠的動力對社會組織進行業務指導，更不會嚴格規制。由于監督和管理社會組織已經不再屬于其份內事務，它們與民政部門之間的關系發生了微妙變化，雙方之間的溝通合作很難再像以前那樣順暢。社會組織的活動領域涉及各行各業，在沒有得到其他政府部門協助的情況下，民政部門僅僅依靠自身的專業力量很難對社會組織進行有效監管。一邊是因社會組織快速發展而帶來的規制需要的增加，一邊是政府規制的弱化，兩者間的差距迫切需要社會組織行業加強自我規制建設。

第三，擁有良好自我規制的社會組織在市場競爭中往往更具有競爭力。隨著社會組織數量的急劇增加，以及相關領域政府規制的日漸松動，該領域的市場化特征越趨明顯，競爭日漸激烈。與其他很多市場一樣，公益市場普遍存在信息不對稱問題。在《檸檬市場：質量的不確定和市場機制》一文中，Akerlof通過對舊車市場的研究發現，信息不對稱所引發的“逆向選擇”會導致市場失靈。針對市場中的信息不對稱問題，一個解決辦法就是具有信息優勢的人將信息傳遞給處于信息逆勢的人，實現有效率的市場均衡。在此過程中，傳遞哪些信息對于處理因“逆向選擇”帶來的市場失靈問題至關重要。根據聲譽機制理論，在信息不對稱的條件下，組織傾向于向目標群體傳遞能夠給組織帶來良好聲譽的信息，如良好的資本結構和內部規章等。該論斷對于社會組織同樣適用。當某個社會組織在制度建設和服務遞送等方面以高于同行的普遍標準向社會作出承諾時，實質上是在向后者發出一個強烈的信號，即自己相比較同行來說是一個更加負責和高效的組織，能夠為公眾提供更加安全可靠的服務。這樣做的明顯好處就是能夠給社會組織帶來良好聲譽，進而提升和鞏固組織的公信力和市場競爭力。

第四，建立和完善社會組織自我規制有利于防止政府過度規制的重現。在經濟領域中，企業熱衷于自我規制的一個重要原因是防止政府的不當干預。誠如上文所言，中國政府針對社會組織的規制向來嚴格。事實上，由于相關領域法治缺失，政府規制不僅嚴格，而且充滿不確定性。從以往經驗看，每次發生政治敏感事件或者反響大的社會事件后，政府都會強化對社會組織的規制，嚴重者甚至會對整個行業進行大規模的清理整頓。新世紀以來，政府規制的強度有所松動，但不確定特征并沒有得到根本改變。隨著社會組織的“井噴式發展”，該領域出現問題的幾率大增。在日漸網絡化的社會背景下，社會組織領域出現的問題很容易與其他熱點事件相互交織，從而對國家的經濟社會秩序構成破壞。而一旦這種預設成為現實，強化對社會組織規制將成為政府近似本能的反應。為了盡可能地避免這種情況出現，建立和完善自我規制就成了社會組織的理性選擇。

第五，強化社會組織自我規制有助于提升規制效率，促進規制公平。在對比政府規制與社會組織自我規制孰優孰劣時，不僅需要考慮兩種規制體制的成本收益比，同時也需要分析這些成本和收益在不同群體間的分布。從效率角度來看，由于信息不對稱，社會組織通常比政府更能理解社會組織的現實需要及其存在問題，其自我規制措施更能貼近行業實際。不僅如此，相對于政府規制，社會組織自我規制通常更加靈活，修訂程序更加簡單。這不僅有利于節約資金，減少人力，而且還會節約規則制定的時滯成本。就公平角度而言，由于自我規制中的主客體在身份上具有重合性，這就使得規制成本和收益更有可能實現公平分配。此外，政府規制成本中的政府預算成本由納稅人承擔，而社會組織自我規制則可以做到成本的內部化，因此，后者能夠在更大范圍內促進公平。

二、自我規制失靈

盡管中國社會組織自我規制水平近年來取得了巨大進步，對促進相關領域的規范發展起到了重要的推動作用，但依然存在諸多規制失靈問題。概括起來，主要有以下幾點：

第一，規制聯盟的覆蓋面狹窄，代表性不足。2003年，《中國非營利組織（NPO）公信力標準》公布時，只有幾十家社會組織簽名參與，而當年全國社會組織總數則高達26萬多家。2009年有110余家非公募基金會參與了 《中國非公募基金會自律宣言》的簽訂，該數字僅占當年非公募基金會總數的1/8左右。再以參與雅安地震救災活動的基金會為例，基金會中心網的數據顯示，截至2016年4月，即雅安地震發生三年后，共有357家基金會參與了地震緊急救援和災后重建工作，累計募集款物19.06億元。其中，屬于“中國基金會4·20救災行動自律聯盟”會員的基金會共42家，累積募集資金不到13億。在357家基金會中，募集資金超過500萬的基金會共44家，其中有22家屬于聯盟會員。從上述數據可以看出該聯盟的三個重要特征：一是從類型構成上來看，聯盟會員絕大部分都屬于國內募集資金能力強的大型基金會，小型基金會很少，類型構成代表性不足；二是從數量上來看，42家會員基金會相對于參與雅安抗震救災的全部357家基金會來說，覆蓋面顯然過窄；三是公募與非公募基金會的參與度失衡，參與規制聯盟的非公募基金會只占到總數的1/3左右，而同期全國非公募基金會與公募基金會的數量已經難分伯仲。此外，在幾乎所有的規制活動中，參與者絕大多數都是基金會，紅十字會系統和慈善會系統等具有強烈官方色彩的組織，而社團和民辦非企業單位少有參與，代表性明顯不夠。

第二，缺乏懲戒機制，規制效力低下。社會組織自我規制將實現組織善治的目標主要寄托于人們對規則的自覺遵守。但研究表明，缺乏強制性的規制在實踐中很難達到預期效果。美國獨立部門曾于1991年出版了一份題為 “倫理規范與國家自愿及慈善團體：一種非強制性的遵守”的報告。時隔7年后，一份調查顯示，在51位受訪的非營利組織領導人和政府管理人員當中，只有1個人還記得當初的這個報告，并認為其在實踐中是無效的。中國社會組織自我規制存在類似問題。即使組織違反了規制中的某些條款，也很少受到懲戒，除非該行為確實給其他組織或者公眾利益帶來了重大危害。即便如此，實施懲罰的通常也是政府主管部門，而非社會組織的自我規制機構。同樣，在部分社會組織內部，盡管建立了非常嚴格的內部規則，它們也很難真正得到落實。即使出現某些違規行為，只要這種違規行為沒有給組織和其他利益相關者造成重大損失，違規者一般也不會受到嚴格懲罰，從而導致規制失效。

自我規制效力不高在很多行業中都有不同程度的存在，其原因也有很多。具體到社會組織領域，庇護組織違規行為是導致規制效力低下的主因。規制機構這樣做通常有兩點考慮：一是擔心嚴格執法會導致違規組織退出聯盟，從而削弱聯盟本身的社會影響力；二是擔心將違規行為公之于眾會危及整個行業的聲譽。對于組織內部的違規行為，社會組織之所以在很多情況下會選擇庇護而非懲罰，同樣出于上述兩個考慮，即一是防止違規者離開組織，二是擔心組織聲譽受損。

此外，會員組織之間差異性過大在很多情況下也會對自我規制的實際效力造成不利影響。譬如，在《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》中，國務院明確要求積極推動慈善聯合會建設，并借此推動行業自律。慈善聯合會是一個包含基金會、企業、個人和其他社會組織在內的慈善聯合體，不同的會員組織和個人的性質不同，所需要的信息公開程度和自律標準各異。這種高度的異質性特征將不可避免地威脅到慈善聯合會行業規制功能的有效發揮。

第三，某些自我規制存在保護特權私利和破壞公共利益的傾向。在規制經濟學中并存著兩種不同的理論視角，一是公共利益理論視角，二是集團利益理論視角。其中，集團利益視角認為，規制政策是特定利益集團主動尋求的結果，通過提升行業標準的方式將某些組織排除在外，從而對被規制對象的利益和特權形成有效保護。如果我們將實現行業整體利益和社會公共利益視為規制的應然目的，那么，保護少數利益集團特權就是其變異形式。該判斷同樣適用于社會組織自我規制，后者的規范性目標在于提升行業的服務能力和責信水平。該目標的實現必須依托于嚴格的制度約束，否則，規制本身可能會異化為對個別組織特權私利的保護，從而對社會組織的行業利益和社會公共利益造成威脅和破壞。

據媒體披露，某些行業協會已經成為壟斷的重要推手。2013年8月，在國家工商總局公布的12起壟斷案例中有9起是行業協會組織達成的壟斷協議，占全部案例的3/4。雖然到目前為止，公益組織領域還沒有發生此類嚴重事件，但存在類似風險。《中國公益性非營利組織自律準則》第8條規定，任何社會組織都不得與同行進行惡意競爭，侵犯和損害同行利益，應當與其他組織建立良好的伙伴關系，尤其是那些與其關注共同領域的社會組織。制定該條款的初衷無疑是好的，但對于“惡意競爭”和“良好的伙伴關系”的界定標準和評價主體，該條款并沒有作出必要闡釋。語義上過于模糊不僅會削弱條款本身的實際操作性，而且很可能會給行業內處于優勢地位的組織以巨大的操作空間，從而使該條款異化為維護組織特權和破壞公共利益的工具。

第四，缺乏強有力的執行機構和申訴機制，以及對受益人的承諾。很多自律聯盟都會宣布成立一個中央執行機構以推進自律目標的實現，但實際上，這些執行機構大多形同虛設，除了組織會員開會外，很少開展具體活動。在申訴機制方面，完整的自我規制體系應當包括懲戒機制以及與此相關的申訴機制。但由于當前中國社會組織的自我規制嚴重缺乏剛性的懲戒機制，因此，也就不存在所謂的申訴機制。在規制承諾方面，規制的承諾對象首先是政府和捐贈人，其次是媒體、公眾，以及潛在捐贈人。在實踐中，幾乎沒有自我規制機構會將受益人作為其承諾對象。以2009年中國非公募基金會發展論壇通過的《中國非公募基金會自律宣言》為例，該《宣言》除了對遵守《基金會管理條例》和其他國家法律規定作出公開承諾之外，還對理事會職權、組織籌資、資金使用、項目開展、人力資源、與其他公益組織間關系，以及信息公開等多個方面作出規定。至于受益人權益維護方面，該《宣言》只是非常籠統地提及“資金使用應當符合基金會的使命和目標”，而缺少具體規定。在這種條件下，受益人也就不會對這些規制措施產生興趣。顯然，這將大大削弱規制的實際成效。

三、治理自我規制失靈的基本理路

與政府規制變革相比，社會組織的自我規制更像是一場“靜悄悄的革命”，它與政府規制一起引導了中國社會組織的發展方向，在社會組織規范化建設中發揮著不可替代的作用。但與政府規制一樣，社會組織的自我規制也存在著諸多失靈問題。針對這些問題，應當從多層面、多角度出發，對其進行治理，提升其規制效能。

第一，政府和社會組織皆需充分認識到社會組織自我規制的價值。對于政府來說，賦予社會組織自我規制以更大的空間屬于 “放權讓利”的行為。一些本來由政府制定和執行的行為準則將轉由社會組織及其聯盟機構進行。對于一個有著長期嚴格政府規制傳統的行業來說，政府在短期內改變這種規制傳統的確是一個艱難的決定。而社會組織自身的非規范性和非成熟性特征又加劇了政府對該領域自我規制后果的擔憂。但是，在強國家弱社會的整體政治結構中，如果政府不放權，社會組織就幾無從“不成熟”走向“成熟”的機會，在國家治理體系中所能扮演的角色將相當有限，政府職能轉變和新型政社關系的建構亦會因此而受到掣肘。因此，對于完善社會組織規制體系，提升社會組織自我規制能力來說，政府觀念的改變是基本的前置型條件，規定了社會組織自我規制發展的可能限度。只有當政府充分認識到社會組織自我規制的價值時，后者才有存在和發展的空間，其能力也才有提升的可能。

當然，自我規制本質上是自我規制主體自覺意識引導下的自主行動，因此，社會組織自我規制能否順利構建和得到有效遵從，能否贏得政府的信任和公眾的支持，關鍵還是取決于社會組織自身對規制的認知水平及其具體的行為選擇。對于社會組織來說，規制既是一種約束，同時也是一種保護，以及贏取政府和公眾信任和支持的重要途徑，科學合理的規制有助于整個行業的長期健康發展。只有當這種觀念內化為組織的自覺意識和行業的基本共識，該領域的自我規制才能實現有效構建。否則，社會組織的自我規制就會缺乏必要的動力，即便實現了形式上的建構，也很難在實踐中得到遵從。

第二，通過建立多元化的自我規制系統提升規制覆蓋面和規制執行力。當前中國社會組織領域的自我規制大多由少數行業領袖組織倡導成立并由其領導，覆蓋面不廣，代表性不足，絕大多數的小型組織都游離于這些規制系統之外。將自我規制引入這些組織，提升它們的自我規制水平，對于提升社會組織的整體素質和服務水平大有裨益。而建立多元化的自我規制系統則是實現該目標的重要途徑。多元化的自我規制系統首先意味著在不同類型的社會組織內部分別建立自我規制的次級系統。在該次級規制系統內部，由于規制主體間的同質性程度較高，它們在制定規則時更容易貼近現實，顧及不同組織的需求。規則本身更加科學和專業，在實踐中更容易得到遵從。當條件成熟時，在次級規制系統之間或者由不同類型的社會組織建立更高層次的自我規制系統，以解決次級規制系統所面臨的共性問題。這種更高層次的規制系統既可以是一個內部關系緊密的組織聯合體，也可以是一種內部關系松散的網絡體，前者如慈善聯合會，后者如行動宣言等。

盡管規制執行力是衡量規制績效的重要標準之一，但這并不意味著所有規制都必須有一套明確和正式的行動標準，并且依靠一個強有力的執行機構來保證這些行動規則得到遵守。自我規制只有在能夠準確反映出社會組織的實際需求和現實情境時，它對于推動該領域的發展才具有積極意義。社會組織領域是一個各種組織形態并陳的龐雜系統，各次級系統的發展水平差異較大，需求也各有不同。這些差異決定了各自的規制內容也應有所區別。如果被規制對象之間高度同質且發展成熟，那么就更加適用強制力較高的自我規制；反之，就更加適用強制力較低的自我規制。慈善聯合會內部的規制就屬于后面這種情形，其會員組織無論是在組織結構和功能，還是組織規模和運行方式等方面都存在巨大差異。它們在某些方面達成基本共識相對比較容易，但若要制定出具體的、可執行的行動準則就比較困難。即使制定了，這些準則也很難得到有效執行。

第三，規則制定充分體現民主協商的精神。規制既可以推進公共利益的實現，也可能成為謀取私利、阻礙競爭的工具。在行業中處于優勢地位的社會組織可能憑借自身的地位和影響力“俘獲”規制機構，使規制成為排斥競爭、維護少數機構優勢地位的工具。譬如，信息公開無疑是社會組織獲得社會公信力的重要渠道，但過高的公開標準則很可能使得小型機構不堪重負。如果自我規制機構將過高標準的公開義務作為進入特定募捐市場的條件，那么，該規定就很可能會起到阻礙市場競爭、破壞公共利益的消極作用。

社會組織自我規制的規范價值在于通過對行為準則的公開承諾和主動遵從提升組織的服務品質，擴大公共利益。要實現這一點，自我規制就必須做到程序上的客觀公正。在確保程序客觀公正方面，有兩點原則尤其重要：一是參與原則，二是理性原則。前者要求所有可能受到規制影響的社會組織都有機會參與規則制定，規模小和資金少等因素不應當成為此機會被剝奪的理由。后者一方面要求規則在最終確定之前，參與主體之間應當展開充分的溝通協商，而非按照“少數服從多數”原則“簡單粗暴”地確定規則內容，否則很容易出現“多數壓迫少數”的問題，并為此后的規則遵從埋下隱患；另一方面要求溝通協商應當建立在公共理性——即增進社會組織行業的整體利益和社會公共利益而非個別組織私利的基礎之上，否則，規則的穩定性難以得到保證。

第四，建立和完善面向服務對象和受益人的承諾和投訴機制。社會組織的利益相關者有很多，除了委托人和政府之外，還包括媒體、公眾、服務對象，以及受益人等。社會組織自我規制本質上是社會組織對相關利益者所作的集體承諾。在所有利益相關者中，服務對象和受益人與社會組織之間的關系最為緊密，對社會組織的服務過程和品質最為了解，但其“受助者”地位往往又使得他們在監督社會組織自我規制時的話語權最低。該矛盾決定了社會組織自我規制應當重點完善面向服務對象和受益人的承諾機制，在其行為準則中明確社會組織的服務內容、程序、數量和品質，以及服務對象和受益人的主要權利和實現權利的具體途徑。在很多情況下，缺少對服務對象和受益人的重視并不是說規制準則在形式上缺少對后者的承諾，而是說規制沒有為他們提供可行且便捷的參與渠道來監督規制條文的執行。為此，社會組織應當建立相應的服務糾紛處理機制，指定專門的工作人員或機構負責收集服務對象和受益人的意見和建議，接受其投訴。

第五，構建政社合作規制。完美的自我規制與政府規制一樣需要滿足一系列非常苛刻的條件，即全知、全能和無私。否則，社會組織的自我規制就很可能出現失靈。全知要求自我規制機構能夠完全了解被規制機構的所有運行信息。雖然在此問題上，自我規制機構通常會比政府做得更好，但信息不對稱在該領域同樣大量存在。相對于全知來說，自我規制更難做到全能。由于資源和權威的缺失，社會組織自我規制大多面臨規則遵從問題的困擾。至于無私，可能只是善良人們的一廂情愿。社會組織領域并不缺少規制俘獲和借規制之名謀組織私利的案例。此時，自我規制既不能做到有效，也難言公正。社會組織的自我規制和政府規制都會存在失靈問題，但同時也有各自的優點，如果將二者進行結合，無論是對于自我規制還是對于政府規制來說都大有裨益。具體說來，在合作規制中，政府規制可以通過激勵功能、框架界定功能、監督功能，以及賦權功能等四種功能的發揮來提升社會組織自我規制的效能。

激勵功能直接源于社會組織領域對自我規制功能的認知偏差。雖然自我規制有利于社會組織行業的長期健康發展，但也只有當這種觀念內化為社會組織的自覺意識和行業共識時，該領域的自我規制才能得以有效構建。遺憾的是，該自覺意識和行業共識很難自動形成，尤其是對于沒有自治傳統的中國社會組織來說，更是如此。在這種情況下，政府不僅要主動放棄單一政府規制的理念和行為，還應該通過各種政策舉措激勵社會組織立章建制，進行自我規制。

框架界定功能是政府制定社會組織行業整體規制框架和規制目標的功能。在現代國家，雖然政府不再獨占公共服務的供給，但依然是公共責任的最終承擔者。基于該角色要求，政府負有制定規則和框架的義務，以確保其他社會力量有效和負責任地提供公共服務。托依布納曾言，只有民主化的過程為次級系統創設了必須的結構時，社會次級系統的反思才成為可能。國家法律的反思作用促使其自我限制，對規制進行規制，并根據組織、程序和權限對未來的決定確立結構性前提。政府制定的規則和框架為社會組織的自我規制確定基本的行動邊界和規則依據。否則，后者很難自動服務于公共利益。

當然，政府針對社會組織規制的“再規制”在實踐中并不會自動得到遵從。事后懲罰和追償是減少規制對象違規行為以及減少公共利益受損的常見手段。但對于公共任務執行和公共服務提供來說，違規所帶來的很多公共利益損失具有不可逆轉性。并且在很多情況下，事后懲罰和追償需要付出大量的交易成本，甚至無法追償。為避免此類后果的產生，政府須透過嚴密的過程監督來確保其規制政策得到遵從。

賦權功能是指政府與社會組織合作規制可以提升社會組織自我規制的權威性及其遵從率。研究發現，社會組織與政府合作能夠獲得更多的資源和激勵用于提升自我規制遵從，增強自我規制的社會公信力和政治信任，以及促進自我規制準則的傳播等。在合作的過程中，政府除了可以為自我規制提供必要的權威和物質資源之外，還可以借助其監管者的身份糾正自我規制中存在的各種不公，確保公平公正。