《中華人民共和國土壤污染防治法》明年伊始起施行

文 本刊記者 陳向國

2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》——注意，是全票通過！這是我國首次制定專門的法律來規范防治土壤污染，該法將于2019年1月1日起施行。

中央政府高度重視土壤污染問題

黨中央高度重視土壤污染防治工作。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要強化對水、大氣、土壤等的污染防治力度，著力推進重金屬污染和土壤污染綜合治理。十二屆全國人大四次會議通過的“十三五”規劃綱要明確規定：“實施土壤污染分類分級防治，優先保護農用地土壤質量安全，切實加強建設用地土壤環境監管。”全國人大常委會將制定土壤污染防治法納入十二屆全國人大常委會立法規劃，由全國人大環境與資源保護委員會（以下簡稱“環資委”）負責牽頭起草和提請審議。按照全國人大常委會提出的任務、時間、組織、責任四落實的要求，環資委成立了起草領導小組，制定了工作方案和計劃。在陳昌智、沈躍躍副委員長的關心、指導下，根據科學立法、民主立法的要求，認真研究國內相關立法和國際有關土壤污染防治的立法經驗。先后赴山東、遼寧、湖南、河南、福建等12個省、市調研，了解情況并聽取地方人大、政府及其有關部門、企業、專家學者等對土壤污染防治立法的意見和建議。多次召開座談會、專題論證會、部門聯席會議研究法律草案。將草案書面征求了70個中央、國務院有關部門和31個省、自治區、直轄市人大常委會以及有關單位意見，形成《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》（以下簡稱“草案”），經環資委第二十八次全委會審議通過。已經獲得全票審議通過的《中華人民共和國土壤污染防治法》的藍本就是這個草案。

中央政府為何高度重視土壤污染問題？全國人大在《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》的說明中回答了這個問題。草案說，土壤是構成生態系統的基本要素之一，是人類賴以生存的物質基礎，是人類社會不可或缺的寶貴資源。防治土壤污染，直接關系到農產品質量安全、人民群眾身體健康和經濟社會的可持續發展。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會關注，土壤污染防治作為重大環境保護和民生工程，已經納入國家環境治理體系。但長期以來，我國經濟發展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，土壤作為污染物的最終受體，已受到明顯影響。2005～2013年我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染問題成為亟需解決的重大環境問題和全面建設小康社會的突出問題。

立法的必要性和可行性

全國人大在《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》的說明中闡明了土壤污染防治法立法的必要性和可行性。

其一，土壤污染防治法律制度缺失，迫切需要制定專門法律。目前，我國尚缺乏土壤污染防治的專門法律，部分措施分散規定在有關環境保護、固體廢物、土地管理、農產品質量安全等法律中。土壤污染防治的標準體系不健全，要求不明確，責任不清晰，監管部門缺少有效的法律依據。制定土壤污染防治法，建立有效的法律制度和配套的標準、規范，對于依法規范土壤污染防治行為，最大程度地減少土壤污染，保障農產品質量安全和公眾健康，具有十分重要的意義。

其二，土壤污染防治法律責任尚不明確，亟待確立責任體系。由于土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性，以及治理難、周期長等特點，加之歷史遺留問題多，土壤污染防治的法律責任不明確，責任追究和費用追償制度尚未形成。制定土壤污染防治法，不僅可以明確各方責任，合理有效地解決和分配防治費用，還可以增強人民群眾防治土壤污染的意識，調動各方面的積極性，形成全社會關心、支持、參與土壤污染防治工作的良好局面。

其三，土壤污染防治工作薄弱，需要專門立法予以系統規范。我國土壤污染防治工作基礎十分薄弱，尚未建立完整制度體系和管理體系，導致大多數地區尚未科學系統地開展土壤污染防治工作。土壤污染情況十分復雜，需要一套科學系統的工作流程，要在科學的調查基礎之上，嚴格遵循從土壤污染調查、風險評估、風險管控和修復到修復效果評估的完整工作流程。為此，亟需制定一部專門的法律，對上述流程予以科學系統規范。

當前，土壤污染防治工作正進一步加強。國務院出臺《土壤污染防治行動計劃》，土壤污染狀況詳查和監測網絡建設在按照規劃推進，土壤污染防治標準體系正逐步建立，這都有力地推動全國土壤污染防治的深入開展，促進本法的制定。總之，制定土壤污染防治法，進一步規范我國土壤污染防治工作，不僅是必要的，也是可行的。

讓群眾吃得放心、住得安心

制定土壤污染防治法，依法保護土壤環境，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的民生工程。在全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發布會上，全國人大常委會法工委行政法室副主任張桂龍說，這部法律就是為了保障和實現人民群眾吃得放心、住得安心的一部法律。他介紹，土壤污染和大氣污染、水污染有很大不同：一是隱蔽性，大氣和水污染比較直觀，人體感官都可以感受到，但是土壤污染必須通過儀器設備采樣檢測才可以感知；二是滯后性，土壤里面有污染物，不會很快就顯現，國際經驗表明一般要經過十年甚至以上才能顯現出來；三是累積性，長年累月的污染物累積到一定程度起作用。張桂龍表示，我國的環保法等相關法律對防治土壤污染提了一些要求，但是這些要求比較原則、分散，側重于預防，對土壤里面已經存在的污染怎么治理，還需要規范，因此我國有必要制定專門的法律來規范土壤污染防治。

土壤污染防治法共七章、九十九條。法律明確了土壤污染防治應當堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與的原則。在土壤污染預防和保護方面，法律要求設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門應當按照國務院生態環境主管部門的規定，根據有毒有害物質排放等情況，制定本行政區域土壤污染重點監管單位名錄，向社會公開并適時更新。法律強化了農業投入品管理，減少農業面源污染，并加強對未污染土壤和未利用地的保護。

要實現吃得放心、住得安心，法律對農用地和建設用地土壤污染風險管控和修復要求各有不同。法律提出，國家建立農用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關標準，將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。對不同類的農用地，法律分別規定了不同的管理措施，明確相應的風險管控和修復要求。法律要求，國家實行建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度。法律規定了進出名錄管理地塊的條件、程序以及應當采取的風險管控和修復措施。如法律要求，列入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務用地。

此外，法律還對違法行為制定了詳細的處罰措施。張桂龍表示，土壤污染防治法的出臺實施，是貫徹落實黨中央有關土壤污染防治的決策部署，也有助于完善中國特色法律體系，尤其是生態環境保護、污染防治的法律制度體系，更為開展土壤污染防治工作，扎實推進凈土保衛戰提供法治保障。