去杠桿量化目標(biāo)明確

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。這份推動(dòng)國企減負(fù)債、降杠桿的綱領(lǐng)性文件有哪些重要內(nèi)容？為國企改革提出了哪些新要求？

國企杠桿硬約束確立

今年以來，“國企降杠桿”相關(guān)的政策陸續(xù)推出，《指導(dǎo)意見》則確立了量化目標(biāo)，明確指出要通過建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，推動(dòng)國有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率到2020年年末比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，有望進(jìn)一步加速國企降杠桿。

除量化目標(biāo)外，《指導(dǎo)意見》還從分類確定國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、完善國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束機(jī)制、強(qiáng)化國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債外部約束機(jī)制、加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的配套措施、加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的組織實(shí)施五方面詳細(xì)闡述了強(qiáng)化國企資產(chǎn)負(fù)債約束的具體措施，明確指出“支持國有企業(yè)依法對扭虧無望、已失去生存發(fā)展前景的‘僵尸子企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算”。

“部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的國有企業(yè)新增債務(wù)融資或?qū)⑹芟蓿型麑笈e債行為建立實(shí)質(zhì)性‘硬約束。”星石投資認(rèn)為，所謂的“預(yù)算軟約束”來源于政府對國企債務(wù)的隱性擔(dān)保或剛性兌付。預(yù)算軟約束的存在一方面使得部分國企擁有了與其盈利能力不匹配的舉債能力，加之投資效率、經(jīng)營效率不高，使得風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。此外，預(yù)算軟約束也使得信用資源集中于低效率的國企部門，從而對其它經(jīng)營效率較高的部門的資源獲取能力造成擠壓，對全社會(huì)的產(chǎn)出效率帶來負(fù)面影響。

除了針對現(xiàn)階段國企去杠桿問題提出具體目標(biāo)約束外，《指導(dǎo)意見》還提出了長期性目標(biāo)，要求在2020年之后國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院博士梁志兵認(rèn)為，這種設(shè)計(jì)遠(yuǎn)近兼顧，不僅可實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)國企降杠桿取得實(shí)效，也確保了長期內(nèi)國企杠桿率不會(huì)降后復(fù)升。

分類管理避免“誤傷”

《指導(dǎo)意見》提出，國企資產(chǎn)負(fù)債約束以資產(chǎn)負(fù)債率為基礎(chǔ)約束指標(biāo)，對不同行業(yè)、類型國企實(shí)行分類管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整。原則上，以本行業(yè)上年度規(guī)模以上企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率為基準(zhǔn)線，加5個(gè)百分點(diǎn)為預(yù)警線，加10個(gè)百分點(diǎn)為重點(diǎn)監(jiān)管線。

《指導(dǎo)意見》指出，資產(chǎn)負(fù)債率超過上述“兩條線”的國企，國資管理部門要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)、發(fā)展階段、債務(wù)類型與期限結(jié)構(gòu)，以及流動(dòng)比率、經(jīng)營活動(dòng)現(xiàn)金流等一系列指標(biāo)，評估其風(fēng)險(xiǎn)大小程度并列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單。

業(yè)內(nèi)專家表示，上述安排一方面強(qiáng)調(diào)全面覆蓋，把全部國有企業(yè)納入到資產(chǎn)負(fù)債約束管理體制中來；另一方面又兼顧差異性，強(qiáng)調(diào)分類施策、因企施策，盡可能實(shí)現(xiàn)對高資產(chǎn)負(fù)債率、高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的精準(zhǔn)約束，避免“一刀切”對優(yōu)質(zhì)企業(yè)形成“誤傷”。

內(nèi)外協(xié)同建立長效機(jī)制

《指導(dǎo)意見》明確，國有企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體，并圍繞合理設(shè)定資產(chǎn)負(fù)債率和資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累能力等提出一系列自我約束機(jī)制。

與此同時(shí)，《指導(dǎo)意見》還要求強(qiáng)化國企資產(chǎn)負(fù)債外部約束。其中，金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對高負(fù)債企業(yè)的協(xié)同約束。指導(dǎo)意見對列入重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)和重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)設(shè)置了融資限制，如要求對列入重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的國有企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)原則上不得對其新增債務(wù)融資。

中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院博士梁志兵說，《指導(dǎo)意見》精心設(shè)計(jì)，要求國企通過混改、增加股權(quán)融資、市場化債轉(zhuǎn)股等措施降杠桿，實(shí)際上是“倒逼”企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和深化改革，建立國企負(fù)債自我約束的長效機(jī)制。

中國社科院金融所銀行研究室主任曾剛認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)內(nèi)外部約束相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)、國有資產(chǎn)管理部門、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)信用的共同約束，將提高約束的有效性和可行性。

城投信仰將不再牢固

《指導(dǎo)意見》明確指出，對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止“大而不能倒”。

2018年以來城投風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，不僅有非標(biāo)產(chǎn)品，還有標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，但城投與企業(yè)債的利差不但沒有走擴(kuò)，反而還在縮小，意味著市場仍存在較強(qiáng)的城投信仰。星石投資表示，《指導(dǎo)意見》明確表明對于嚴(yán)重資不抵債的地方政府融資平臺(tái)公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，有助于打破城投的“預(yù)算軟約束”，限制其過度融資、低效投資，抑制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。

厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界

實(shí)踐中如何破解地方政府債務(wù)和國企債務(wù)互相纏繞的體制難題，備受各方關(guān)注。《指導(dǎo)意見》提出一系列要求，體現(xiàn)了“厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界”的堅(jiān)決態(tài)度：

——堅(jiān)決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)。

——嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務(wù)，嚴(yán)禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債。

——違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

此外，《指導(dǎo)意見》還對各級政府和社會(huì)組織提出要求，一般情況下不得強(qiáng)制要求國有企業(yè)承擔(dān)應(yīng)由政府或社會(huì)組織承擔(dān)的公益性支出責(zé)任。明確要加快推進(jìn)“三供一業(yè)”分離移交。這些務(wù)實(shí)之舉，將有助于減輕國有企業(yè)辦社會(huì)負(fù)擔(dān)，協(xié)助解決國有企業(yè)歷史遺留問題。

多項(xiàng)配套直達(dá)去杠桿難點(diǎn)痛點(diǎn)

建立科學(xué)完善的國企資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。《指導(dǎo)意見》圍繞支持國企盤活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、完善國有企業(yè)多渠道資本補(bǔ)充機(jī)制、推動(dòng)國企兼并重組、依法依規(guī)實(shí)施國企破產(chǎn)等部署了周密的配套措施。

“鼓勵(lì)國有企業(yè)采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產(chǎn)置換或出售等方式實(shí)現(xiàn)閑置資產(chǎn)流動(dòng)”，“對嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止‘大而不能倒”……曾剛表示，指導(dǎo)意見中不少措施和提法超出市場預(yù)期，直達(dá)國有企業(yè)去杠桿痛點(diǎn)，有助于解決國有企業(yè)去杠桿的難點(diǎn)。

梁志兵認(rèn)為，下一步，各國有企業(yè)主體和各地區(qū)各部門切實(shí)按照《指導(dǎo)意見》的要求開展工作，勢必推動(dòng)我國資金要素配置效率提升，降低潛在宏觀債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康和高質(zhì)量發(fā)展。

（本刊據(jù)新華社、星石投資相關(guān)消息整理）