文化體制改革實踐中文化市場綜合執法改革的可行性路徑選擇*

（山東省菏澤市文化市場綜合執法局，山東 菏澤 274000）

文化市場綜合執法改革于2004年開始試點，2009年全面啟動，2011年底基本完成。2016年3月，在科學研判新形勢下文化市場發展態勢和管理形勢的基礎上，中辦、國辦印發了《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了文化市場綜合改革的重要意義、總體要求和重點任務。可以說，《意見》是對綜合行政執法體制改革中有關文化市場綜合執法改革問題的補充與完善。面對錯綜復雜的改革實踐，結合文化市場及文化市場管理的特性和具體實際，應以黨的十九大精神為指引，深入貫徹落實中共中央、國務院有關文化市場管理和文化市場綜合執法改革的工作要求，積極探索進一步深化文化市場綜合執法改革的有效路徑。

一、進一步深化文化市場綜合執法改革的必要性

黨的十九大報告指出：“要深化文化體制改革，完善文化管理體制，加快構建把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一的體制機制。”當前，進一步深化文化市場綜合執法改革、完善文化市場管理體制機制，是一項十分重要的工作。

（一）深化文化市場綜合執法改革是黨中央、國務院的明確要求

《意見》要求，高度重視文化市場管理問題，進一步整合文化市場執法權，努力提升文化市場整體監管效能和水平，并推動文化領域跨部門、跨行業綜合執法。《意見》的出臺，是對文化市場管理與發展思路的頂層設計，也是文化市場綜合執法改革的綱領性文件。隨后，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳在全國率先印發了《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的實施意見》，明確指出保留市、縣兩級文化市場綜合執法機構，同時明確了文化市場綜合執法機構名稱、人員編制性質、執法業務經費來源等。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳則在《關于進一步深化文化市場綜合執法改革的實施意見》中要求：“對錯誤理解中央文件的觀點，要及時予以糾正；對違背文件精神的舉措，要及時予以制止。”這些實施意見為文化市場綜合執法改革提供了更好的路徑選擇可能和實踐參考。

（二）深化文化市場綜合執法改革是加強行業管理的客觀需要

當前，各類新辦文化企業增長迅速，文化市場經營主體大量涌現，文化市場日常巡查和監管任務日漸繁重；尤其是在商事制度改革后，大量有照無證文化經營單位的查處工作也轉由文化市場綜合執法機構承擔。例如，對網吧的管理原來歸屬工商行政管理部門，商事制度改革后則由文化市場綜合執法機構負責。同時，黨委、政府又不斷賦予文化市場綜合執法機構新的職責和任務，文化市場綜合執法機構除了要承擔文化、新聞出版、版權和廣播影視市場的日常管理與執法任務外，還要承擔“掃黃打非”有關工作任務以及配合查處生產、銷售、使用“偽基站”設備的違法行為。進一步深化文化市場綜合執法改革、逐步加強文化市場綜合執法工作，既是黨委、政府賦予的光榮使命，也是形勢發展的客觀需要。

（三）深化文化市場綜合執法改革是確保文化安全的必然選擇

文化市場并不是普通的商品市場，不僅具有市場經濟的屬性，而且還具有特殊的意識形態屬性；尤其是在當前，滲透與反滲透的形勢依然十分嚴峻，意識形態領域的斗爭依然異常激烈。對文化市場中違法違規經營行為和非法文化產品與服務的處理，不能單純依靠市場經濟的管理方法簡單處置，而是要依靠市場經濟和意識形態的雙重手段管理。文化市場是意識形態管理的重要陣地，文化市場管理是維護意識形態安全的重要載體。文化市場綜合執法工作必須要由專門的機構和具備相應能力的專業隊伍負責，時刻不能放松對文化市場的管理，要進一步深化文化市場綜合執法改革，保障文化安全和意識形態安全。

（四）深化文化市場綜合執法改革是發展文化產業的重要保障

眾所周知，文化產業是國民經濟的重要組成部分。隨著社會的不斷進步和轉方式、調結構的持續推進，文化產業對國民經濟的貢獻率也在日益提高。甚至在有些城市，文化產業已經成為當地的重要支柱產業、成為城市發展中新的經濟增長點和經濟結構性戰略調整的重要支撐點。當前，文化產業發展勢頭良好，發展迅速，這一方面得益于國家宏觀政策的支持，另一方面也得益于文化市場綜合執法機構對文化市場管理工作的加強。各級文化市場綜合執法機構積極組織開展文化市場日常巡查和專項整治工作，嚴厲打擊文化市場各類違法違規經營行為，有序地維護了文化市場發展環境，切實保障了文化產業的健康穩定發展。要繼續在政策上加大對文化產業的積極扶持，還需要進一步加大對文化市場的監督和管理力度。

二、在實踐中形成文化市場綜合執法改革的可能性路徑

文化市場綜合執法的改革路徑多種多樣，不一而足。在具體的改革實踐中，不僅省與省之間存在著差異，同一個省內不同的地市以及同一個地市縣區與縣區之間也不完全相同。目前，比較常見的改革路徑主要有四種：行業內綜合執法，被納入跨部門、跨行業綜合執法，文化領域跨部門、跨行業綜合執法，區域內綜合執法。

（一）行業內綜合執法

文化市場行業內綜合執法是指在文化、廣播影視和新聞出版（版權）等文化市場行業領域內實行綜合執法。2004年8月，中辦、國辦轉發《中央宣傳部、中央編辦、財政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務院法制辦關于在文化體制改革綜合性試點地區建立文化市場綜合執法機構的意見》，決定開展文化市場綜合執法改革試點工作。2009年9月，中央宣傳部、中央編辦、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署等部門印發《關于加快推進文化市場綜合執法改革工作的意見》，決定全面推進文化市場綜合執法改革工作。到2011年底，全國副省級以下城市基本實現了文化市場行業內綜合執法，并建立健全了文化市場綜合執法各項協調運作機制。

以山東省菏澤市為例。2009年12月，菏澤市委、市政府決定整合文化、廣電、新聞出版（版權）領域的行政執法職能，組建菏澤市文化市場綜合執法局，為菏澤市政府直屬事業單位，主要行使文化、新聞出版（版權）、廣電等市場領域的行政處罰權，以及與行政處罰權相關的行政強制權和行政檢查權。2012年11月，菏澤市委、市政府將“掃黃打非”工作領導小組辦公室并入文化市場綜合執法局，由文化市場綜合執法局承擔全市“掃黃打非”工作的日常性事務。在執法模式上，菏澤市文化市場綜合執法局為授權執法模式，經山東省人民政府授權后在菏澤市相對集中地行使文化市場領域的行政執法職能。2014年底，菏澤市委、市政府將文化市場綜合執法局由市政府直屬事業單位調整為文化廣電新聞出版局所屬事業單位，機構職能等不變。

山東省濟南、青島、淄博、濰坊、德州、濱州、臨沂等地市也都普遍采用了這種改革模式，解決了多頭執法、執法主體不清晰、執法擾民、執法越位和執法缺位等方面的突出問題，極大地提高了工作效率，有利于各門類文化市場管理工作的開展和推進。基于管理效果突出和工作成績顯著，山東模式曾經受到社會各界的廣泛關注，吸引著外省市的改革考察團多次到山東考察學習改革經驗，中央電視臺、人民日報等中央級媒體也曾經對這種改革模式及其所取得的工作成績進行過宣傳推介。

（二）被納入跨部門、跨行業綜合執法

2015年4月，中央編辦印發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》，確定在全國開展綜合行政執法體制改革試點工作，并指出行業內綜合執法，跨部門、跨行業綜合執法，區域內綜合執法等三種改革試點模式。2015年12月，中共中央、國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》，確定推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，實現管理執法機構綜合設置。在具體的改革實踐中，有些城市就將文化市場綜合執法納入跨部門、跨行業綜合執法的改革范疇，相應撤并了文化市場綜合執法機構。

以山東省膠州市為例，作為全國綜合行政執法體制改革試點城市，膠州市先后整合了城市管理、環境保護、農業行政管理、土地礦產管理、畜牧獸醫管理、食品藥品監督管理、文化市場管理等領域的行政執法權限，組建了膠州市綜合行政執法局；在街道辦事處和鎮一級，膠州市則成立了綜合行政執法中隊。綜合行政執法中隊實行市和街道辦事處、鎮雙重管理，以街道辦事處、鎮管理為主的管理體制，在業務上則接受膠州市綜合行政執法局的指導。目前，除了膠州市以外，山東省人民政府還先后批復了青島西海岸新區（黃島區）、滕州市、高密市、臺兒莊古城、日照市（含所轄縣區）、平度市、萊蕪市等地相對集中行政處罰權、開展綜合執法。在這些已經授權的城市中，除了萊蕪市和平度市以外，其他城市的文化市場綜合執法機構均被撤銷，文化市場綜合執法職能則被相應地劃入新組建的綜合行政執法機構。而且，根據有關部門的保守統計，山東省目前約有28%的市縣區已經將文化市場綜合執法納入跨部門、跨行業綜合執法改革的范疇。

綜合行政執法體制改革是黨中央、國務院的一項重大決策部署，符合當前形勢發展需要，我們必須堅決貫徹落實。但在具體的改革實踐中，要始終注意“綜合”的度，堅持在合理限度內進行行政執法體制改革。這樣可以整合執法資源，提高工作效率，在總體上也有利于相關部門、行業領域行政執法工作的開展。文化市場具有特殊的意識形態屬性，撤并文化市場綜合執法機構可能會弱化文化市場綜合執法力量、邊緣化文化市場綜合執法工作，極易造成執法缺位或者是不到位，也極易危害國家的文化安全和意識形態安全。正因如此，將文化市場綜合執法納入跨部門、跨行業綜合執法改革范疇的做法已經被有些省市叫停或糾正。

（三）文化領域跨部門、跨行業綜合執法

《意見》首次提出了文化領域跨部門、跨行業綜合執法的概念。所謂文化領域跨部門、跨行業綜合執法，也就是在文化市場部門內或者是行業內綜合執法的基礎上，將與文化相關的旅游、知識產權等部門、行業的行政執法力量整合到文化市場綜合執法機構，由文化市場綜合執法機構集中行使這些被跨部門和行業的行政執法權。目前，全國采取這種改革模式的城市有很多，但具體方式卻又各有特點。

以湖南長沙市和重慶市武隆縣為例。2012年8月，長沙市人民政府下發《關于市文化廣電新聞出版局和市知識產權局委托市文化市場綜合執法局進行行政執法活動的通知》，決定將文化廣電新聞出版局、知識產權局的相關行政執法職能委托給長沙市文化市場綜合執法局行使。重慶市武隆縣在文化市場領域也采取了這種改革模式。2010年2月，武隆縣委、縣政府將原縣文化市場行政執法大隊和縣旅游執法大隊整合，組建武隆縣文體旅游執法大隊，隸屬于縣文體旅游局管理，主要負責轄區內文化、新聞出版、廣電、體育和旅游等領域違法違規行為的查處工作。長沙市文化市場綜合執法局和武隆縣文體旅游執法大隊的不同之處在于，長沙市文化市場綜合執法局實現了跨部門、跨行業綜合執法，而武隆縣文體旅游執法大隊是在部門內綜合執法的基礎上實現了跨行業綜合執法。

這種改革模式契合大部制改革和有關減政放權、精簡機構的總體規劃要求，符合黨中央、國務院關于加強文化市場管理、推進文化市場繁榮發展的系列文件精神。同時，這種改革模式可以確保文化市場綜合執法機構的相對獨立，能夠有效保障文化及相關領域市場的健康穩定發展。全面推廣這種改革模式將是今后進一步深化文化市場綜合執法改革的主要目標和方向。

（四）區域內綜合執法

區域內綜合執法是一種最徹底的綜合執法模式。同一個區域內只組建一個綜合行政執法機構，除了這個機構外不再保留其他的執法力量，區域內所有的行政執法工作都由這一個機構負責。作為行政執法力量的一個重要組成部分，文化市場綜合執法機構不單獨或者是相對獨立地存在，文化市場綜合執法工作則依托這一特定的綜合行政執法機構履行。目前，這種改革模式主要存在于鄉鎮、街道一級，在地市級和縣區級還沒有成功案例。

以天津市濱海新區各街道辦事處、鎮和貴州省石阡縣白沙鎮、本莊鎮為例。2014年8月，天津市濱海新區在18個街道辦事處、鎮相繼掛牌成立了綜合執法大隊。這18個綜合執法大隊集中行使了13大類近300項的行政處罰權，基本實現了綜合行政執法工作一個部門管全部和一支隊伍管到底的目標。在管理體制上，綜合執法大隊由街道辦事處和鎮政府直接領導，同時在業務上接受天津市濱海新區城市管理綜合執法局的指導。貴州省石阡縣白沙鎮、本莊鎮等地也分別成立了鎮級綜合執法隊，主要負責鎮人民政府所轄范圍內的行政執法工作，其工作人員則由縣相關職能部門派駐或是由鎮級相關職能部門抽調組成。雖然都是區域內綜合執法，但兩者相比卻又各有特點。整體來看，天津市濱海新區各街道辦事處、鎮的綜合行政執法體制改革模式相對穩固，貴州省石阡縣白沙鎮、本莊鎮的綜合行政執法體制改革模式則相對松散。

這種改革模式可以集中行政執法力量，整合行政執法資源，其積極作用顯而易見。但這種改革模式并不適用于所有城市，僅適用于鄉鎮街道、旅游管理區或者是偏遠的較小城市，因為在這些地方沒有必要成立相對分設的行政執法機構，只需要一個綜合執法機構就可以解決所有的問題；而在大中型城市，僅靠一個綜合執法機構集中開展所有的行政執法活動則會顯得力不從心，管理效果也會大打折扣。

三、進一步深化文化市場綜合執法改革的可行性路徑

當前，要進一步深化文化市場綜合執法改革，比較可行的路徑是加快推進文化領域跨部門、跨行業綜合執法。要實現這一目標，就要繼續實行文化市場行業內綜合執法，并確保文化市場綜合執法機構的相對獨立。

（一）繼續實行文化市場行業內綜合執法

目前，在副省級以下城市，文化領域基本上實現了大部制改革的目標，無論是文化市場部門內綜合執法，還是文化市場行業內綜合執法，在工作范疇上基本是相同的。但是，部門內綜合執法又有別于行業內綜合執法。部門內綜合執法是從大部制改革的角度來說的，是在行政管理部門內實行綜合執法；行業內綜合執法則是從行業領域的角度來說的，是在行業領域內實行綜合執法。有的部門管行業，部門內綜合執法也就是行業內綜合執法，行業內綜合執法也可以實現部門內綜合執法；有的兩個或幾個部門同管一個行業，行業內綜合執法可以實現跨部門綜合執法，部門內綜合執法則不能實現行業內綜合執法；有的部門同時管理兩個或幾個行業，部門內綜合執法可以實現跨行業綜合執法，行業內綜合執法則不能實現部門內綜合執法。行業內綜合執法是進一步深化文化市場綜合執法改革的前提和基礎。只有在實現行業內綜合執法的基礎上，才具備進一步深化文化市場綜合執法改革的主體條件，否則進一步深化文化市場綜合執法改革只能是紙上談兵。

（二）確保文化市場綜合執法機構的獨立或相對獨立

從機構設置上來說，獨立或者是相對獨立的文化市場綜合執法機構，必須是一個獨立或者是相對獨立的部門或者單位。也就是說，文化市場綜合執法機構必須具備獨立的法人資格條件，并要有健全的組織機構、獨立核算的財務等。從隸屬關系上來說，獨立或者是相對獨立的文化市場綜合執法機構，可以為同級政府工作部門或者直屬單位，也可以由某一個政府工作部門代管。從職責履行上來說，獨立或相對獨立的文化市場綜合執法機構，必須能夠依法獨立作出行政處罰，并能夠對自身所做工作獨立承擔相應責任。之所以要確保文化市場綜合執法機構的獨立或相對獨立，是因為一個行政執法機構如果連獨立處理案件的條件都不具備，那么它處理案件的效率和公平、公正度就會受到影響。

（三）積極推進文化領域跨部門、跨行業綜合執法

文化領域跨部門、跨行業綜合執法是文化領域跨其他部門和行業，而不是其他部門和行業跨文化領域。文化市場綜合執法機構是文化領域跨部門、跨行業綜合執法改革的主體，其他部門和行業的行政執法機構是跨部門、跨行業綜合執法改革的客體。也就是說，文化市場綜合執法機構負責集中行使文化市場和被跨部門、行業的行政執法職能。一般來說，所跨部門或行業必須和文化相關或相近，在工作特點、工作思路、工作方法和工作內容等方面具有相通之處。比如，同屬宣傳文化系統的旅游、知識產權等部門的行政執法權就可以整合到文化市場綜合執法機構，由該機構統一行使這些被跨部門和行業的行政執法職能。其他和文化市場完全不相關領域的行政執法權則不宜納入文化市場綜合執法機構來行使。

四、進一步深化文化市場綜合執法改革的應對措施

隨著綜合行政執法體制改革的持續推進，文化市場綜合執法機構有的已經被整合、有的即將被整合。針對各個城市不同的改革實際，應該采取不同的工作措施進一步深化文化市場綜合執法改革。

（一）針對已完成文化市場綜合執法機構整合任務的城市

這些城市大都是綜合行政執法體制改革試點城市，或為全國性試點城市，或為各省市自身選取的省級試點城市。它們已經完成了跨部門、跨行業綜合執法的改革任務，并實際上整合了文化市場綜合執法職能，撤并了文化市場綜合執法機構。具體來講，從整體設計、方案制訂到職能整合、機構撤并、人員劃轉等都已經改革到位，且已經步入了正常的工作軌道。一些城市已經獲得了省級政府關于相對集中行政處罰權、開展綜合行政執法的批復，還有一些城市仍在積極向省級政府申請授權批復的過程當中。對于這些城市，就要及時恢復文化市場綜合執法機構建設，調整充實文化市場綜合執法人員，建立健全文化市場綜合執法機制。對于已經獲得省政府授權批復的城市，也可以在新組建的綜合行政執法機構設立一支專門的文化市場綜合執法隊伍，由這支隊伍專門負責文化市場的具體行政執法工作。同時，這支隊伍仍由綜合行政執法機構管理，但機構規格要高于綜合行政執法機構的其他內設機構。

（二）針對正在或即將整合文化市場綜合執法機構的城市

這些城市的綜合行政執法體制改革方案已經確定，并完成了向省級編制部門備案的程序。它們在改革方案中明確要求將文化市場綜合執法納入跨部門、跨行業綜合執法改革的范疇，但囿于一些具體的問題還沒有落實到位。比如，詳細的實施細則還沒有出臺，機構職能還沒有厘清，執法人員還沒有到位，還沒有啟動綜合行政執法體制改革，或者雖然啟動了改革步伐，但還沒有徹底完成改革任務，其文化市場日常監管工作仍然由文化市場綜合執法機構負責。對于這些城市，就要及時糾正與《意見》不相符的認識，堅決停止將文化市場綜合執法納入跨部門、跨行業綜合執法改革范疇的做法，切實將文化市場綜合執法從跨部門、跨行業綜合執法改革的范疇中剝離出來，繼續保持文化市場綜合執法機構的相對獨立地位，并有效發揮其在維護文化安全和意識形態安全中的積極作用。

（三）針對尚在實行文化市場部門內或行業內綜合執法的城市

這類城市不是綜合行政執法體制改革試點城市，自身也沒有盲目推進改革進程，而是采取了審慎的態度和穩妥的方法，逐步推進在行政執法領域的體制改革步伐。其中也不乏有一些等待觀望的城市，它們參與綜合行政執法體制改革的愿望并不迫切，積極性也不高，或是在等待上級部門的新要求，或是在觀望其他城市的改革效果。對于這些城市，不可再效仿部分試點城市的做法撤并文化市場綜合執法機構，將文化市場綜合執法職能納入跨部門、跨行業綜合執法改革的范疇，而是要嚴格按照《意見》精神，在繼續實行部門內或者是行業內綜合執法的基礎上，進一步深化文化市場綜合執法改革，確保文化市場的行政執法工作由專業的行政執法隊伍負責，并加快推進實現文化領域跨部門、跨行業綜合執法，確保文化市場綜合執法改革成為加強文化市場管理工作、促進文化市場繁榮發展的有效手段。

總之，綜合行政執法體制改革的目的并不是部門的簡單歸并、或是執法力量的盲目整合，而是要使行政執法機構設置得更加科學合理，行政執法力量配備得更加務實高效。黨的十九大進一步指明了深化文化體制改革、完善文化市場管理機制、促進文化市場繁榮發展的方向。在新形勢下，我們要增強改革意識，明確改革思路，堅定改革方向，深入推進改革步伐，逐步探索文化領域跨部門、跨行業綜合執法的有效方法，確保國家文化安全和意識形態安全，并推進實現社會主義文化大發展大繁榮。

注釋：

①參見2017年11月30日由山東省文化體制改革和發展工作領導小組辦公室下發的《關于全省文化市場綜合執法改革進展情況的通報》。

參考文獻：

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