以上率下 建設堅強工作機關
——《中國共產黨工作機關條例(試行)》主旨要義解讀

許珊 中共六安市委黨校 安徽六安 237000

一、黨的工作機關的范圍和種類

《條例》第三條指出:"本條例適用于中央和地方黨的工作機關.黨委直屬事業單位、設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關,參照本條例執行,法律法規和中央另有規定的除外.黨的紀律檢查機關的產生和運行,按照黨章和中央有關規定執行."這個規定涵蓋了三個方面內容.一是直接適用.直接適用《條例》的黨的工作機關有4大類部門:辦公廳(室)、職能部門、辦事機構和派出機關.黨委辦公廳(室)是黨委的綜合部門,從中央層面來說,有中央辦公廳;各省份黨委設有省(區、市)委辦公廳;各市有縣鄉黨委.黨委職能部門包括組織部、宣傳部、統戰部、外聯部、政法委.黨委辦事機構主要包括政研室、網信辦、臺辦、財辦、外辦、編辦等,還有政法委、文明委等等這些議事協調機構以及他們的辦事機構.黨委派出機關主要是指黨工委.像機關工委、高校工委、教育衛生工委等等.

二是參照適用.根據《條例》,黨委直屬事業單位、設在黨的工作機關或者由黨的工作機關管理的機關,參照本條例執行.黨委直屬事業單位,從中央層面來說,如新中央黨校,中央黨史和文獻研究室,兩報一刊,三大干部學院.由黨委直接管理但設在黨的工作機關,比如,中央改革辦設在中央政研室.由黨委工作部門代管或者管理部門,比如文明辦設在宣傳部,由宣傳部代管.

三是紀律檢查機關適用范圍.《條例》明確了黨的紀律檢查機關,它的產生和運行,按照黨章和中央有關規定執行.黨章的第八章明確對黨的紀律檢查機關的產生,職責以及運行作出了專章的規定.黨章是黨內的根本大法,是黨內其他一切規章制度的基本依據.

二、黨的工作機關的設立

長期以來,由于缺少一部中央黨內法規對黨的工作機關設立問題作出集中統一規定,造成黨的工作機關的設立主體和設立程序不盡一致.《條例》專門以第二章"設立"為題,對黨的工作機關的設立作出全面規定,使黨的工作機關的設立制度化、規范化、程序化.

(一)設立原則

《條例》第五條規定:"黨的工作機關的設立,應當適應加強黨的領導和黨的建設的需要,遵循精簡、統一、效能原則,實行總量控制和限額管理."這明確了黨的工作機關設立應當遵循精簡、統一、效能原則.這三大原則是黨和國家對機構編制工作的一貫要求.

"精簡"是指依法設置國家機關,嚴格控制機構編制,定員定崗,國家機關之間職責要明確,層次要清楚.切實解決我們機構當中存在的職數設置不合理、職責不明確等問題,避免遇到問題是出現多頭管理、推倭扯皮的現象.但是,精簡不能簡單理解為數量上的減少,主要是指切實轉變政府職能,減少行政運行成本,提高我們政府的行政運行效能.

"統一"包括兩層含義:一是機構編制管理工作的高度統一.黨中央、國務院統一領導全國范圍內的機構編制管理工作,地方各級黨委、政府管理本行政區域的機構編制,機構編制管理機關在同級黨委、政府領導下負責具體的管理工作.二是職責體系和機構設置的有機統一.從黨委和政府整體上所負擔的責任出發,通盤考慮職責的具體配置和機構的具體設置,使之適應黨委、政府職能的全面高效履行,并且形成部門間協調配合,服從和服務于黨和國家中心工作的大局.這樣就可以切實解決黨政群機構設置不規范、職責不明確等問題.

"效能"是指機構編制工作通過科學規范部門職能,合理設置機構,優化人員編制,不斷改善機構編制資源的配置效率,形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制,促進黨委、政府整體效能的提高.

為了確保精簡、統一、效能原則的落實落地,《條例》采用"一合一控"兩種方式,"合"就是整合黨政群機構的設立、削減存量.《條例》第5條第二款落實黨的十八屆三中全會提出的"統籌黨政群機構改革"要求,明確規定"根據工作需要,黨的工作機關可以與職責相近的國家機關等合并設立或者合署辦公.合并設立或者合署辦公仍由黨委主管".這個規定就對應了十九大報告提出探索"雙合"改革,主要在"職能相近"的機關之間開展."控"就是嚴控常設議事協調機構辦公室的設立、控制增量.黨的工作千頭萬緒,在黨委與部門之間設立一些議事協調機構,以加強對跨領域、跨部門重要工作的領導,這確有必要,不過也要防止過多過濫問題.鑒此,《條例》第5條第三款明確規定:"嚴格控制議事協調機構常設辦事機構的設立.議事協調機構負責的事項,可以交由現有工作機關牽頭協調或者建立協調配合機制解決的,不另設常設辦事機構".這一規定對常設辦事機構的設立設定了較高門檻要求.

(二)設立程序

《條例》第6條規定:"黨中央工作機關的設立、撤銷、合并或者變更,由中央機構編制管理部門提出方案,按程序報黨中央審批決定.地方黨委工作機關的設立、撤銷、合并或者變更,由同級機構編制管理部門提出方案,按規定程序由本級黨委討論決定后,報上級黨委審批."這個規定似乎過于簡潔,僅對設立情形、方案提出主體、審批主體等提出原則性要求,操作性看似不夠.其實不是,就立規技術而言,該規定屬于轉致條款,遵守了"法律、法規另有規定的,從其規定"轉致原則,點到為止即可,無須重復現有相關規定.包括黨的工作機關在內的黨政機關的設立程序問題,黨中央、中央編委已經制定出臺了有關規定,《條例》以提出"按程序"、"按規定程序"等轉致要求,實現了與黨中央、中央編委相關規定的對接.正因為如此,規范黨的工作機關的設立,除根據《條例》第6條規定外,還要執行黨中央、中央編委的相關規定要求.

三、設立中注意的要點

一是常務副職的設置.條例第7條明確:"黨的工作機關正職由上級機構領導成員兼任的,可以設常務副職,協助其處理日常工作."簡單來說,就是黨內許多重要的工作機關,比如組織部、宣傳部、統戰部,往往由黨委領導成員兼任機關負責人.比如省委常委、宣傳部長,市委常委、統戰部長,等等.那么在這種時候,就會配備常務副部長、常務副校長,協助部長、校長主持日常工作.

二是正職領導助理和秘書長的設置.條例第7條明確:"黨的工作機關不設正職領導助理,一般不設秘書長.確有必要時,經黨中央批準,黨中央職能部門可以設秘書長."這里要注意,是黨的工作機關而不是黨的領導機關不設這些.省委是設秘書長的,但是省委辦公廳就不設秘書長.此前在一些地方,為了解決領導職數、方便工作,省委組織部等部門設置設秘書長職務,相當于副職領導的級別,分管某一部分工作.此次明確了以后除了中組部、中宣部等黨中央的職能部門,凡是省及省以下的黨的工作機關,都不許設秘書長.正職領導助理也是如此.