淺析進步主義時期美國的城市改革

戴博元

西北師范大學歷史文化學院 甘肅蘭州 730070

一、改革的原因

美國城市改革有其深刻的經濟、社會和思想根源。 19世紀末20世紀初美國城市改革的興起從根本上說是美國城市化和工業化快速發展的必然結果。美國城市化和工業化雖然促進了經濟繁榮,但也帶來許多社會弊端。這主要是指壟斷組織帶來的危害。壟斷組織雖然是適應經濟發展的一種新的經濟聯合體,但它損害了農民的利益,促使中小企業破產。更有甚者,壟斷組織可以輕而易舉的控制政府,政府成了壟斷組織獲取利益的工具,壟斷組織財富的增長往往是操縱政治、巧取豪奪的結果,為了追求更大的利益,他們利用強大的經濟實力操縱選舉,賄賂官員以制定對其有利的政策。如恩格斯所說:“在這個國家,財富就是間接運用他的權利,其形式的一方面是直接收買官員,另一方面是政府和交易所結成的聯盟。”1這些支配財富的個人和集團一直企圖利用經濟實力去腐蝕美國的民主政治。使得19世紀末20世紀初成為美國歷史上政治腐敗最為猖獗的時期。城市化過程帶來了社會生活的巨大變革,也帶來許多全新的和亟待解決的問題。首先大量人口涌進城市,使住房緊張的狀況日趨加劇。《美國編年史》毫不避諱的說“十九世紀末葉美國城市中最明顯的社會問題之一就是惡劣的居住環境”,直到1895年,波士頓有大約1/3的人居住在簡陋的、沒有衛生設備的閣樓里。其次,由于人口過于密集和工業的迅速膨脹,城市的環境衛生也極其惡劣,垃圾遍地,污水橫流。齷齪的衛生環境導致傷寒、痢疾、霍亂等流行性疾病多次襲擊美國。再次,城市貧富不均,居民成分復雜以及警力匱乏造成了違法犯罪現象的猖獗。 1881年,全國共發生殺人案1266起,1890年增至4290起,1898年則高達7840起,絕大部分發生在城市。賣淫問題同樣嚴重。1880年,聯邦政府對18個城市統計表明,妓院數目最多的是費城有517個,數目最少的布法羅也有108個。2隨著城市化進程的不斷深入,對美國城市上述問題的治理已迫在眉睫,但當時的美國城市領導體制卻難以完成這一任務。19世紀早期確立的美國城市政體是一種弱市長議會制，這種體制造成城市政府缺乏核心行政權利來統一協調各部門的工作以確保城市管理按總規劃全面實行和使城市法規政策得到恰當執行。美國獨特的城市體制在城市管理中出現了一種權力真空,因而使得一些熟悉城市事務,和城市移民有天然聯系的“城市老板”乘機崛起。這些人是職業政客,他們認為從政就是做生意,以權謀私是正當的經營活動。政治老板及其政治集團主宰下的城市政府效率低下卻鋪張浪費,城市得不到良好治理,政府開支卻急劇擴張,城市債務大量增加,腐敗成為政府活動的“正常”現象。這引起社會的普遍不滿而且加劇了城市管理的混亂,阻礙了城市社會的正常發展。因此,一些有識之士提出了“還政于民”的口號,一場城市改革運動正醞釀。

二、城市改革的派別及主要方向

根據改革者所采取的不同途徑及其側重點,改革者主要分為兩派:

一派面向城市下層,主張改革貧民窟以矯正社會弊端。社區改良運動,主要是用改善貧民窟居民生活及文化水平的方法改造貧民窟。它的倡導者是中產階級知識分子,其中以剛從大學畢業的青年女學生居多。他們認為社會之所以動蕩不安,主要原因在于貧民窟居民生活條件的不斷惡化,如果任其發展,一直達到貧民窟居民無法忍受的程度,后果將不堪設想。因此,與其改革市政機構,不如直接幫助城市下層居民擺脫困境。這種做法當時已有先例可援。七八十年代的英國,一些社會改革者曾用救濟和教育貧民的方法改造倫敦市的貧民集中區倫敦東區,收到一定效果,如1884年創建的“湯因比廳”,即是一種有效的嘗試。美國社區改良的主要倡導者是簡·亞當斯,她于1887年至1888年赴英國考察,并仔細參觀了湯因比廳。她回國后和朋友于1889年創辦了“赫爾會所”。最初作為日間托兒所兼輔導婦女家務,后來增設成人文化補習課程,以及音樂、美術教育等。會所的創辦取得一定成效后其他城市的改革者紛紛仿效,在東北部和中西部的一些大城市相繼創辦此類設施,改革者認為在最貧困的地區創辦的會所,供那里的居民居住、學習、和娛樂,就會在他們的指導下,形成一些社區的教育和娛樂中心。這樣,既可以改善那里居民的生活狀況,又可幫助他們提高文化水平,增強生活上的自立能力,從而縮小他們與“特權階層”之間的鴻溝,提高整個社會的文化生活水平。

另一派著眼于市政機構,旨在取締城市老板,提高市政機構的效能。他們的改革方向主要是:第一,減少州政府對城市事務的干預,增強城市的權利地位。從70年代開始,一些州政府開始有意識的減少直接為城市的立法。采取的新的方案是按城市的規模將城市加以分類,然后為統一類別的城市制定通用法。在19世紀末20世紀初美國城市掀起了采納地方自治制度的第一個高潮,1900年改革家成立的美國城市聯盟首次贊成城市地方自治制度,并把它寫進他們制定的《模范城市憲章》中,1921年又寫進了《模范州憲法》中。“很顯然,地方自治制度給了城市在選擇他們采用的政府形式上和形式看家功能上(制定公務員規則,確定薪水,建立撫恤金制度等)最大限度的自由。”3第二,健全民主制約機制。改革選舉方式是政治過程改革的一個重要方面。由于城市政治老板興起和政治腐敗的制度原因是城市分區選舉制度,改革家們便爭取改革城市選舉制度,用全城范圍的普選來代替城市分區選舉。非政黨選舉是選舉方式改革的又一措施。1909年波士頓是第一個采用非政黨選舉的城市。這種方式要求候選人在選票上不得表明他的政黨身份,這樣做是為了擺脫政黨的城市地方組織對選舉的控制。選舉方式的第三項改革是發明了初選制,即由公民直接選舉候選人。改革城市決策過程是政治過程改革的另一方面。創制、復決和罷免這三項制度的發明是這一方面改革的重要成就。創制權即由選民直接提出法案而不需立法機構的批準,只要選民通過就行,1898年南達科他州實行。1902年俄勒岡州還實行復決權,指議會通過的法律需由人民投票表決。1908年俄勒岡州還實行人民對一切不稱職的公職人員的罷免權。這一些都使美國城市民主機制走向健全。第三,效率和節約是美國城市政治改革的又一方向。為了建立高效節儉的城市政府,改革家們對城市政府體制進行了多重改革。首先,一種“強市長——議會制”從“弱市長——議會制”中逐漸衍生出來。1882年布魯克林市的城市憲章放棄了傳統上要有城市議會批準市長對行政官員任命的要求。在這種“強市長——議會制”下的市長不僅擁有對城市議會決議的否決權,而且擁有任免行政官員的全權,市長還是唯一選舉產生的行政官員。其次是創造了兩種新政府形式即委員會制和城市經理制政府。委員會制起源于德克薩斯州的格夫斯頓。到1917年,至少有500個城市采用了委員會制政府。“委員會制方案的顯著特征是委員們的雙重角色。他們每個人既是城市行政部門的一個部門首腦,同時他們又集體構成城市制定政策的委員會。這種委員會與各種市長——議會制結構不同。不實行權力分立,委員們發揮著立法和行政雙重功能。”3美國第一個實驗經理制的城市是弗吉尼亞的斯坦頓市。由于從州議會爭取一個新的城市憲章并不容易,該市便決定雇傭一位“總經理”負責城市行政工作。由于經理制實現了高效節儉的行政目標,所以這種思想得到廣泛傳播。1913年8月俄亥俄州的戴頓市正式在城市憲章中確立了經理制政府。“‘議會——經理制’模式的顯著標志是由一個非專業人員組成的議會負責制定政策和有一個對議會負責的首席執行官領導的專業人員組成的行政部門。”3為提高行政效率而進行的另一項改革是城市政府采用文官制。改革的效果是比較明顯的。

三、結語

19世紀末20世紀初進步主義運動時的美國城市改革是美國資本主義體制的一種自我調節和改善。它們更多的反映了中小資產階級反對壟斷資本的性質,目的是重建“開明政府”,擴大“賢能政府”的權力,把壟斷置于政府的控制之下,保持政治、經濟、社會替繼階梯的開放和暢通。改革家們所創立的城市委員會制,城市經理制,實行的創制權、罷免權和復決權,在一定程度上保障了人民的權利,打擊了不法黨棍,保護了美國的民主,而且爭取了婦女參政議政權,這對以后女權運動的大規模興起是一個推動力。他們開創了社區改良的先河,對當時和以后的社會改革都產生了有力的推動作用。但同時我們也應該看到這場改革的局限性,如在社區改良中,廣大黑人和移民的不幸則基本成了被改革遺忘的角落。而且,一系列的制度創新也未從根本上消除腐敗。所以城市改革的歷史局限性、片面性和不徹底性是顯而易見的,它的實質仍是維護少數大資產階級的利益,維護他們的統治。