農村礦產資源產權流轉的尋租行為分析

任天松

中央民族大學經濟學院 北京 100083

一、我國礦產資源產權制度的發展歷程

（一）新中國成立初

新中國成立之初，政府頒布了首部關于礦產資源的法規，條例中規定“全國礦藏，均為國家所有”并在1956年頒布的《憲法》中再次強調。這一時期由于資源與技術都集中于國家，舉國發展重工業，努力將落后的農業國轉變為先進的工業國，為了集中資源，所有礦產資源的勘探、開發與生產全部以國家為主導，資源的銷售也以配額制由國家統一管理。這一階段礦產資源由國家所有，并且由國家無償開采，統一規劃。

此階段礦產資源的勘探、開采、分配和監管完全由國家管控，低效的資源配置也就無法滿足社會對礦產資源產品的需要，導致在復雜的產品與地區經濟條件等因素的雜糅之下，信息處理的準確性、及時性都受到影響；另一方面也導致激勵機制空缺，產出與獲得之間沒有關聯機制，更加限制了礦產資源型企業的發展。

（二）改革開放后

改革開放后國家初步建立了礦產資源有償使用的制度，并在1982年頒布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》中規定，“允許外國企業參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源，參與合作開采海洋石油資源的中國企業、外國企業應當依法納稅，繳納礦區使用費”。1984年，提出對從事天然氣、原油、煤炭和鐵礦石開采的企業征收資源稅。1986 年，第六屆全國人大常委會審議并正式發布《中華人民共和國礦產資源法》，指出“國家對礦產資源實行探礦權和采礦權有償取得的制度。依據相關規定，勘探和開采單位在從事礦產資源開發時，必須繳納資源補償費和資源稅”。

這一時期，礦產資源的使用權逐步從國有產權中釋放，國家不在干預已獲得生產經營權主體的經營活動，通過征收稅費的方式保證政府稅收。政府權力的下放使礦產資源的勘探與開采獲得了極大積極性。但隨之而來的監管缺失所造成的尋租現象開始出現。

由此可見，我國的礦產資源產權制度改革是循序漸進的，逐漸將使用權與經營權轉移出來。相比于計劃經濟時期，在新的產權制度下效率得到了顯著的提高，但是監管與權力之間的不清晰導致尋租行為迅速滋生，國有資產迅速流失，成為新階段社會發展的重要障礙。

二、農村礦產資源開發中尋租行為分析

農村礦產資源是在集體土地基礎之上進行開發的，這就造成了集體所有與國家所有之間的矛盾。一旦農民的損失在開發資源的過程中無法得到相應的補償，損害農民的利益必然遭到抵制，而這背后就是在礦產資源產權流轉過程中尋租現象叢生所導致的。

（一）資源開發中的行為主體

在尋租行為主導下的資源開發過程中可以假設存在尋租者、被尋租者、監管者和結果承受者。政府官員作為尋租者擁有資源開采權，有選擇經營者的權力；資源開發的經營者作為被尋租者需要獲得開采權獲得利潤；人大代表作為監管者保障礦產資源產權流轉過程的透明與公正；而結果承受者則是被尋租者轉移尋租成本的承受者，換言之，結果承受者負責為尋租買單。

（二）尋租方式與機制

在簡單尋租行為中，尋租者利用手中的資源開采權通過向被尋租者索要利益，在以較低的價格變賣國有資產。監管者則同樣收到被尋租者的回扣，伙同尋租者完成國有資產的變賣。這種情況是在沒有國有資產與集體資產之間矛盾的條件下達成的。此時的結果承受者就是國家及全體公民。

在較復雜的尋租行為中，尋租者所擁有的資源開采權是不完全的，這種情況資源既屬于國家，又屬于集體。如上文所述，國家擁有資源的所有權，而集體擁有土地的所有權，二者之間的矛盾導致尋租的結果承受者既包括集體又包括國家，還包括所有公民。而最直接的結果承受者在農村礦產資源開發中則是擁有此處土地使用權的農民。

資源開采權的擁有者只有開采資源的權力，卻沒有占用農村土地的權力。而在現實生活中，由于資源的開采權在政府手中，也就造成集體權力服從于政府權力，農民的利益只能服從于政府的利益。

（三）出現尋租問題的根源

尋租的前提是擁有權力，政府官員權力的濫用是尋租頻發的重要原因。

一方面，權力的邊界不清晰，決策權力過于集中。不論是在中央還是地方，政府都是區域內公共利益的代理人，大量的政治與經濟資源都掌握在地方政府手中,高度集中的制定政策、執行政策和自我監督，沒有權力能夠對其進行約束，這就給地方政府官員造成了“一官獨大”、“誰在位，誰說的算”的“官本位”思想。

另一方面，政府自身的決策機制不健全，缺乏完善的法律制度保障去避免尋租的發生。政府部門負責人同樣也是人大代表也是地方黨內的重要領導人，在多重角色于一身的前提下，一旦超越職權范圍達成尋租，很難有監管有效的存在。

在一方面，根據尋租理論來看，人類社會活動中的主要行為由經濟市場中的經濟決策和政治市場中的政治決策組成，在進行這兩種行為時個人都是追求利益最大化的理性“經濟人”。官員作為“理性人”同樣有追求自身利益的本性。

三、尋租行為對礦產資源開發的影響

（一）對產權流轉的影響

尋租行為的滋長會破壞企業競爭導致企業生產的低效率，資源的浪費，限制企業的利潤，阻礙良性的產權流轉市場運行，市場經濟體制也會受到消極影響；大量企業的生產資金進入到尋租者的灰色收入之中，無法正常流通、創造財富，限制了企業二次生產的資金，加快了產權流轉的速度，從而阻礙了地區經濟發展。

尋租進一步破壞了制度和規則。“租金”是由行政干預市場經濟活動造成不公平競爭環境而產生的收入。政府對企業進行管制，大大增加了官員對企業進行干預的權力，這種權力的設置成為“設租行為”，由“設租”到“尋租”，產生了一個貪污腐化、因果相連的惡性循環圈。

（二）對農民的影響

尋租行為對農民的影響主要表現在個人利益與國家利益相矛盾時，個人利益被迫服從于國家利益。但結合實際來看，這種矛盾是由于法制的不完善所導致的，由于法律的漏洞導致了農民的權益不能時刻得到保障。

尋租的分配扭曲使流通中貨幣量減少，影響經濟增長。尋租成功者獲得巨額利潤，以不公平競爭形成壟斷，造成收入分配結構的不合理傾斜，必然影響生產者的積極性。一旦形成努力生產所得收益不如尋租的效率更高，那么資本必然會選擇通過尋租獲取更大的利益，大量“黑錢”進入陰影之下，受益者雖然得到貨幣，卻無法使貨幣流通，嚴重影響經濟增長。而尋租者獲得巨額利潤后，進一步擴大尋租規模，同時形成畸形的投資結構，從長遠看來，不利于資本積累，使經濟增長缺乏支撐力。

（三）對社會的影響

尋租問題容易引發官員腐敗，導致政府失靈。由于尋租成功者的示范效應，越來越多的人加入到尋租的行列，這會造成更多的政府官員為一己之私而濫用公共權力。其更大的危害是對整個社會價值觀的損害，對市場機制和政府效率的損害，以及對微觀經濟運行主體的誤導等等，這些社會成本都是無法估計或是度量的。

四、減少尋租行為的思路

（一）監管與權力相分離

從內部監督來看，要使官員的監管與權力行使相分離，針對監督工作中出現的種種問題進行制度上的改良，特別是對于易發生尋租行為的“高危”環節，可酌情采取“專制專管”的策略。從外部監督來看，完善外部監督機制,形成有效而嚴密的內部和外部的監督網。都所有職能部門之間要形成相互配合、信息暢通、相互支持的職能，還要形成相互制約的作用，合力擴大監督成效。

（二）提高官員尋租成本

提高尋租成本首先要健全法律法規，減少政策漏洞，提高法律審核效率；其次要增加風險警示，對于官員尋租從嚴處理；增加內部官員之間的制衡作用，互相監督，增加尋租者的難度，運用經濟、行政和法律等手段處罰責任人；同時提高官員的自身素養，增強政治信念，尋求更遠大的志向。

（三）合理的利益協調機制

精簡部門權力，同一事項平行劃分，合理劃分政府與市場的分工，在市場機制和政府干預的協調上實施科學決策，建立與礦產資源產權流轉市場經濟運行規律相適應的宏觀管理體制，確保平等競爭的產權流轉市場新秩序，讓市場或非營利組織處理更多的事情，防治權力尋租行為。

（四）加強反腐敗特別是底層人民的反腐敗能力

打破部門內部的利益壟斷，遏制大經濟利益集團的政治訴求，厘清政府與市場的關系，做好監管的同時加強自律，通過提高政府的行政透明度，塑造社會公信力，營造良好的社會氛圍。

增強基層信訪部門力量，切實吸納群眾意見，提高群眾認可的同時，對尋租行為形成威懾，打造自下而上的群眾監督與政府內部監督共生的良性循環體系，以切實維護群眾的利益為出發點，塑造和諧社會。