法治新常態下的政府權力運行機制

谷永健

浙江財經大學 310000

序言

對于政府權力運行機制的劃分，馬克思·韋伯將合法的統治方式大致劃分為法理型、傳統型和“卡里斯瑪型統治”。“法理型支配（統治）要求人們服從的并非是支配者個人，而是服從一個非人格性的無私秩序；組織內行政管理人員在處理組織成員理性地追求其利益等事務中，要遵循法律規范而設的行政程序并且遵循這些一般化的基本原則。”其具體特征表現為：1.遵循法律至上原則，在法理型統治下，統治者與被統治者都被要求遵循法律所賦予的權力與權利義務；2.區別于傳統型支配下的人治模式，法理型統治下實施的是客觀化的、非人格化的管理，即理性官僚制；3.法理型統治要求以法律規范為基礎建立完善的管理權限和責任制度。1978年到2016年是中國特色社會主義法治理論的逐步建立階段，也是法理型政府權力機制逐漸完善與發展的階段，部分學者認為我國于1978年之后，逐步成為法理型政府權力運行機制。雖然中國政治體制的表述仍存在爭論，但是鄢一龍教授提出的“六權分工”體制基本符合我國的實際情況，政府權力作為中國政治體制實際運行架構的關鍵一環，討論政府權力的運行機制繞不開中國的政治體制，其外部脫離不開黨的領導與政府權力的關系、人大的立法權與政府權力的關系、全國政協的協商權和兩高的司法權與政府權力的關系。法治新常態下的政府權力運行機制首先要求我們解決好在政治體制內部與其它權力間的關系。從中外政府權力結構比較來看，我國類似于大陸法系國家，政府注重行政上的協調統一；從歷史發展上來看，政府強調突出宏觀調控職能，但仍然享有廣泛的資源配置權，含有計劃經濟的色彩；從對內關系上來看，政府權力作為我國政治體制“六權分工”中的重要一環，需要掌握好，政府權力與黨中央的領導權的關系、與人民代表大會的關系、與人民政協的協商權的關系、與兩院司法權的關系、與中央軍委的軍事權的關系。在十八屆四中全會中中共中央作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在深化三中全會加快法治中國的論述的基礎上，提出一系列的新思想、新觀點、新論斷。《決定》中對于“依法行政，加快建設法治政府”的論述是基于我國政府權力運行機制的現狀以及對政府權力運行機制提出的新目標和新規劃，中共中央在《決定》一文中著重提出了深入推進依法行政，加快建設法治政府，在法治新常態的背景下，意味著我們政府要切實遵守依法行政原則，落實權力清單制度，明晰權力來源，完善權力監督，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。

一、“六權分工”體制下的黨的領導與政府權力的關系

黨的領導權是最高國家權力，在“六權分工”體制下處于縱向權力分工的最頂層，對整個國家的發展方向起到引領功能，對其他五項國家權力具有支配和整合功能，黨的領導權具體體現在決策過程中，恰恰是要指明方向、提出目標、設計路線圖。在十八屆四中全會中，中共中央做出的《決定》提出：

“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來。”“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”

從中共中央發布的文件中可以看出，法治新常態下要求實現法理型統治，政治體制中的支配者（中國共產黨）與被支配者（政府）在行使權力的過程中都要求遵循法律至上原則，黨的領導權既體現在領導立法，同樣體現在帶頭守法；政府要深入推進依法行政，加快建設法治政府，因此黨的領導權與政府的行政權都要在法律法規規定的范圍內行使，任何人沒有超越法律的特權；同樣，法治新常態下要求政府必須堅持在黨的領導下，在法治的軌道上運用法治的思維開展工作，法律賦予了政府行政權，政府的權力運行要在法律允許的范圍內行使，黨的領導則為政府指明了方向，同時黨也要帶頭守法，黨的領導不能超越法律，不能以言代法，以權壓法，保障法律權威得以實現。

二、“六權分工”體制下的權力機關與政府權力的關系

政府的權力受傳統文化、政治和經濟的影響，行政權十分發達，是國家權力中最廣泛的權力。具備行政法規立法權、國防權、外交權（管理對外事務，同外國締結條約和協定）、經濟社會管理權（編制國家規劃、管理經濟社會各項事務等）、組織管理權（管理行政區劃、管理民族事務、管理編制、審計、監察等）。伴隨著寬泛的行政權力，我國距離實現推進國家治理體系和治理能力現代化目標還有一段距離，正如《決定》中所提出的：

在過去，人大對于政府的監督是柔性的，人民代表大會沒有執行機關，完善人大及其常委會對政府權力的監督是建設法治國家，推進依法行政的題中應有之義。人大的監督主要體現于立法監督，同樣要求政府要在人大閉會期間，向人大常委會“負責并報告工作”，具體體現于《憲法》條文中，《憲法》第三章國家機構第62條第5、9、10款、第63條第2款及第67條第2、5、6、7、9款，全國人大對政府首腦的任免權體現了對政府權力的制約、對工作報告的審查權則體現了人大對政府權力的監督權、對政府的行政法規、決定和命令的撤銷權則有助于規避行政立法過程中的部門化傾向，避免權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象的出現。正如林彥教授所言：”作為身兼立法者與監督者的人大，其組織地位高于政府，人大對于政府的監督不應和行政訴訟一樣僅停留在對某個行為、某個個案的檢視，而是從根本上追問和檢討為什么某一部法律無法得到實施并在此基礎上探究完善實施機制的途徑。”人大的監督權體現在宏觀層面，是對整個政府權力的制衡與監督，完善人大的監督制度有利于限制政府行政權力的天然擴張性，同時我們也應該認識到人大的監督仍然存在許多的不足之處，最突出的表現就是人大監督的剛性缺失，人大只有建議權而無執行機關。因此何深思教授提出，“對人大的監督進行剛性植入的制度設計，即確權于民，確保選民對候選人的生成具有決定權；程序保障，確保選舉完成后，代表仍然將維護選民的權利作為自己的職責；最后要保障運行的公開性，保障監督活動的持續剛性。”

法治新常態下的政府權力運行機制要求我們理順國家最高權力機關與政府權力的關系，政府由全國人大產生，也對全國人大負責。法治新常態下為避免執政體制權責脫機、多頭執法、選擇性執法現象的出現，首先要求政府在行使權力的過程中自覺遵守法律的規定，自覺接受人大的監督，保障自身行政立法權與上位法的協調，保障行使權力符合自身的法定職權，同樣也要對全國人大的監督權進行完善，切實保障人大的監督權實現有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，避免《憲法》中賦予人民代表大會及其常務委員會的監督權流于形式。

三、“六權分工”體制下的協商權和司法權與政府權力的關系

全國政協主要的職能體現在政治協商、民主監督、參政議政，全國政協的協商權代表了我國各個職業團體共同參與政治決策，這一權力同樣體現在政府權力的行使過程中，政協的協商權提高了政府決策的科學性與民主性。“從政府過程的視角看，政府運作表現為一個動態的過程，主要體現為意見表達、意見綜合、決策、決策的施行這幾個環節的漸次推進和貫穿其中的政務信息傳輸和監督過程。”“全國政協的協商權介入了政府過程的動態鏈條，貫穿于政府過程中的意見表達、意見綜合和決策等環節，是中國政府過程中至關重要的運行機制，在重大問題的決策上，中國已經形成了政治協商、人大決策和政府實施相結合的決策模式。”

法治新常態的政府權力運行機制是依法治國背景下對政府權力動態的運行過程提出的新目標和新要求，明晰全國政治協商會議在政府權力的運行機制下所處的地位和作用，有助于更好的發揮政治協商會議的協商職能與監督職能，促使政府的決策更加科學化與民主化。正如政治協商會議的組成是由全國各個團體組成，代表了絕大多數公民的權益和意見，政協的意見表達反饋到政府的決策中，滿足了不同職業群體多元的價值訴求，很大程度上體現了決策的民主性。同時，政協會議對政府權力的民主監督體現在重大方針政策的執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議批評進行監督，保障了政府權力運行過程中的科學性。政協會議作為一項正式的國家權力是在《憲法》序言中明確確認的，政府權力的動態運行過程中要主動聽取政協會議的意見，與政協進行協商，自覺接受政協會議的民主監督，虛心接受民主黨派、無黨派人士的批評與建議，切實做好在重大問題決策過程中，發揮政協會議的協商權與全國人民代表大會的決策權的優勢，保障政府決策的科學性與民主性。

國家權力的天然擴張性要求政府的權力在動態運行過程中必須受到制約。政府權力的廣泛性既體現在其在宏觀上具有立法功能（行政法規立法、行政命令），在微觀上的具體操作過程中也具有司法性質（行政處罰、行政復議）。因此，正如R·M·昂格爾所說：“行政必須與立法相分離…….審判必須與行政相分離。實際上這兩個分離恰恰是法治理想的核心。” 最高人民法院與最高檢察院所行使的司法權是與政府權力處于平行地位，都是由人大產生，對人大負責，而由于相互之間的權力分工的不同，最高人民法院與最高檢察院的司法權與政府權力的運行更多的體現在兩高被動的對政府運行過程中存在的問題所提起的訴訟的受理與裁判，從微觀層面，即通過行政訴訟制度對政府過程中的個別行為和個案進行檢視，相對于黨的領導、全國人大的立法權、政治協商會議的協商權，司法權對政府權力的運行在微觀上進行了糾偏和監督，彌補了微觀層面對政府行為監督的缺位，更重要的是保障了公民的權力，對政府權力的天然擴張性進行了限制。

在全國人民代表大會制度下行政權與司法權的分工，司法權對于政府權力的監督與制約作用是毋庸置疑的，但是站在實際運用的過程中我們可以發現，行政訴訟制度存在著巨大的缺陷，使司法權的監督流于了形式。法治新常態下提出了改革司法機關人財物管理體制，建立了巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和商事案件，調整行政訴訟案件管轄制度，避免司法權從屬于行政權，司法機關的人財物供給受制于政府，改善了行政訴訟的管轄條件，也完善了行政訴訟制度。同時法治新常態下要求嚴禁領導干部干預司法活動，建立責任追究制度，確保司法機關能夠獨立公正的行使職權，使司法權對政府權力的監督落實到實處。

結語

在法治新常態下，中共中央在此常態下做出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是我國逐步建立法理型支配的政府權力運行機制的重要一環，闡述全面推進依法治國的重要意義，為我國建立法治社會與法治國家提供了指導思想。政府權力運行機制在不同的歷史時期中呈現出不同的歷史形態，正如馬克思·韋伯所劃分的，政府權力結構可以分為傳統型、“卡里斯瑪型統治”以及法理型統治。由于政府權力具有天然的擴張性，不同于傳統型與卡里斯瑪型統治，法理型統治更強調一切遵循一種嚴格無私的秩序，由此避免政府權力的恣意妄為。在法治新常態下，全面深化改革的總體目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進治理體系與治理能力現代化，在這一總體目標下，我們應當不斷完善社會主義法治體系，要求政府在法律規定的范圍內活動，公權力遵守于法律這種嚴格無私的秩序，嚴格遵守憲法，維護憲法，加強憲法實施，一切政府權力都應當是由法律所賦予的，依此來處理復雜的政府權力運行機制。黨與政府都應當在憲法允許的范圍內活動，憲法也要對全國人大、政協、兩高與政府之間的權力關系加以明確，不斷完善人大監督、司法監督與政治協商制度，對政府權力加以監督與制約。推進國家治理體系與治理能力現代化，也要建立完備的權力清單與責任清單制度，完善人大監督、司法監督、社會監督、輿論監督等監督方式，實現有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。在全面推進依法治國的過程中，我國也深刻的認識到法理型統治存在其天然的缺陷，嚴格無私的秩序應當是一種理想的狀態，在實際的社會生活中，法律往往滯后于社會的發展，且一切都由法律加以規制與約束，往往造成法條的紛繁復雜，不利于人們的應用，也極大的制約的人們的積極性與主動性，因此在全面推進治理體系與治理能力現代化的過程中，也應當處理好政府與社會組織之間的關系，充分發揮社會組織的積極性與能動性，充分發揮政府的引導與監督職能，避免產生治理危機。法治新常態下，政府權力運行機制是在社會主義法治理論與社會主義法治體系建立并不斷完善的基礎上形成的明確、有序、高效的運行機制，同樣在日新月異的新時代中，要不斷加強政府權力運行機制的適應能力，切實建設成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

【2】關于法治新常態的若干思考，光明日報，2014年12月24日。

【4】關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，新華社，2014年10月28日。