行政訴訟集中管轄制度的利弊
----以貴州模式為例

尉一明 貴州省高級(jí)人民法院 貴州貴陽(yáng) 550081

一、施行行政訴訟集中管轄制度的內(nèi)因及貴州模式設(shè)計(jì)簡(jiǎn)介

在行政審判實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為部分存在一定程度的瑕疵，而這些瑕疵在以往的行政訴訟中沒有得到及時(shí)有效的糾正，當(dāng)事人在與審判、行政機(jī)關(guān)接觸過程中逐漸積累著不信任，逐在后續(xù)采取非理性手段或者言論避免今后繼續(xù)遭遇不公正對(duì)待或爭(zhēng)取獲得公正對(duì)待。而貴州省法院系統(tǒng)2015年實(shí)行的行政訴訟集中管轄制度的目的就是為解決目前行政審判的主要矛盾即人民日益增長(zhǎng)的公正需求與司法權(quán)威性、公正性不足之間的矛盾,使行政訴訟去行政化，打破行政區(qū)劃的籓籬，增加行政相對(duì)人的應(yīng)訴信心，確保依法獨(dú)立公正審理行政案件。

施行基層法院集中管轄和中級(jí)法院交叉管轄均為行政訴訟一審案件。其具體做法為基層法院集中管轄，如六盤水市選取中山區(qū)、水城縣法院為集中管轄法院（其中中山區(qū)人民法院管轄中山區(qū)、六枝特區(qū)行政一審案件，水城縣人民法院管轄水城縣、盤縣行政一審案件），遵義市選取播州區(qū)、習(xí)水縣、鳳崗縣、正安縣法院集中管轄（其中播州區(qū)人民法院管轄紅花崗區(qū)、匯川區(qū)、綏陽(yáng)縣和習(xí)水縣行政一審案件；習(xí)水縣人民法院管轄赤水市、仁懷市、桐梓縣和播州區(qū)行政一審案件；鳳岡縣人民法院管轄湄潭縣、余慶縣和正安縣行政一審案件；正安縣人民法院管轄務(wù)川自治縣、道真自治縣和鳳岡縣行政一審案件）；中級(jí)法院方面，中級(jí)人民法院受理的被告為市、縣（區(qū)）級(jí)人民政府的一審行政訴訟案件，每年以30件的固定配額，實(shí)行異地交叉管轄，將全省劃分為四個(gè)司法管轄片區(qū)，即貴陽(yáng)市和遵義市為第一片區(qū)，黔南州、黔東南州和銅仁市為第二片區(qū)，安順市和黔西南州為第三片區(qū)，畢節(jié)市和六盤水市為第四片區(qū)。采取“兩兩結(jié)對(duì)”和“推磨”相結(jié)合的方式，進(jìn)行異地交叉管轄。其中有下列情形之一的一審行政訴訟案件不實(shí)行異地交叉管轄：（一）原告明確要求由原管轄法院管轄，經(jīng)釋明仍不愿異地交叉管轄的案件；（二）原告為5人以上的集團(tuán)訴訟案件；（三）各中級(jí)人民法院依法提級(jí)管轄原屬其下級(jí)人民法院管轄的一審行政訴訟案件；（四）存在維穩(wěn)因素的其他一審行政訴訟案件。

二、行政訴訟案件集中管轄制度的利弊

行政訴訟集中管轄制度，在提高審判公信力、避免行政干預(yù)等方面取得了當(dāng)事人的贊賞和肯定，其“利”具體如下：

1.提高裁判公信力。按區(qū)劃設(shè)置的人民法院在實(shí)際運(yùn)行中如人員工資、人事關(guān)系、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等都需要同級(jí)政府保障，抗干擾能力相對(duì)較弱，行政訴訟集中管轄后打破了行政區(qū)劃的藩籬，突破了人民法院與被訴行政機(jī)關(guān)的區(qū)域?qū)?yīng)性，增強(qiáng)了群眾訴訟信心，也有力保障了人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。在筆者調(diào)研中，所調(diào)研地行政訴訟案件數(shù)量大幅上升，如一些歷史遺留問題等進(jìn)入訴訟程序，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)敗訴率提高，群眾對(duì)行政審判滿意度也大幅提升。

2.有利于裁判尺度統(tǒng)一，促進(jìn)依法行政。集中管轄前，一些相近或類似案件因裁判理念不一導(dǎo)致同案不同判，集中管轄后，大量案件集中于少數(shù)合議庭更有利于類案裁判結(jié)果一致。同時(shí)，更便于總結(jié)出共性問題，以司法建議或調(diào)研等形式向行政機(jī)關(guān)提出行之有效的建議和措施。

因制度設(shè)計(jì)的不完善，行政訴訟集中管轄也有不盡如人意的地方，其“弊”具體如下：

1、增加當(dāng)事人訴訟成本。集中管轄制度實(shí)施以后，當(dāng)事人從居住地到集中管轄地法院距離明顯增加，在一次完整的訴訟活動(dòng)中當(dāng)事人需多次往返兩地如立案、庭審、領(lǐng)取判決、上訴等均要往返一次，相對(duì)應(yīng)的增加了當(dāng)事人交通、食宿等費(fèi)用。再如行政處罰案件中，當(dāng)事人對(duì)被行政機(jī)關(guān)處以罰款不服，準(zhǔn)備提起訴訟時(shí)，發(fā)現(xiàn)參加訴訟往返兩地的費(fèi)用大大超過處罰金額，就決定不起訴，但怨氣未消，有相當(dāng)一部分當(dāng)事人覺得“這是政府和法院勾結(jié)搞的鬼把戲”，其后果是嚴(yán)重?fù)p毀人民法院司法為民的形象。

2、訴訟費(fèi)用退費(fèi)難。行政訴訟案件案件受理費(fèi)50元，如準(zhǔn)予撤訴需退費(fèi)25元，但因支出交通費(fèi)用大于應(yīng)退費(fèi)用，當(dāng)事人不愿退費(fèi)，且訴訟費(fèi)退費(fèi)需承辦法官、分管院領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)室等多處簽字才予退費(fèi)，導(dǎo)致當(dāng)事人抱怨不滿。

3、浪費(fèi)行政審判力量，降低審判效率。審判人才決定了審判質(zhì)量與效率，因歷史原因，行政審判現(xiàn)有人才、儲(chǔ)備人才少，不能承擔(dān)起行政類案件數(shù)量激增、案情更加復(fù)雜、矛盾更為尖銳的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)，集中管轄分流了部分行政審判力量，非集中管轄法院行政庭形同虛設(shè)，一人庭大量存在加劇了人才缺乏的矛盾。在各集中管轄法院也存在忙閑不均，因地域差異各集中管轄法院人案比大不同。

4.集中管轄加大行政審判宣傳難度。集中管轄地法院案多人少，很難抽出時(shí)間到異地宣傳行政案件相關(guān)知識(shí)。非集中管轄地法院因長(zhǎng)期不接觸行政審判，即不清楚行政案件的發(fā)展，也不清楚當(dāng)事人需要獲取怎樣的行政案件知識(shí)。

5.司法建議作用減弱。行政審判有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、依法行政功能，司法建議作為行文行政機(jī)關(guān)，督促改變錯(cuò)誤行政行為、修正瑕疵行政行為的有力武器，本應(yīng)發(fā)揮巨大作用。但，因改革后法院地與被訴行政機(jī)關(guān)分離，法院對(duì)司法建議后續(xù)執(zhí)行未能及時(shí)監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)對(duì)司法建議置若罔聞，回饋少、不回饋時(shí)有發(fā)生，錯(cuò)誤行政行為判決后同樣的會(huì)再次出現(xiàn)，司法建議本應(yīng)發(fā)揮的作用沒有發(fā)揮。

三、完善行政訴訟案件集中管轄制度的建議

貴州省法院系統(tǒng)現(xiàn)有模式，從改革之初，確實(shí)收效頗豐，具有可行性，可隨著時(shí)間推移，管轄法院固化，難免會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，對(duì)其制度應(yīng)予認(rèn)可，但還需完善。

1.改變現(xiàn)有集中管轄模式，嘗試相近幾地人民法院相互交叉管轄，不再由一個(gè)基層法院管轄數(shù)個(gè)區(qū)縣行政訴訟案件，如貴陽(yáng)市開陽(yáng)縣人民法院管轄息烽縣行政一審案件，息烽縣人民法院管轄修文縣行政一審案件，修文縣管轄白云區(qū)行政一審案件等等。以此可縮短當(dāng)事人往返距離，減少當(dāng)事人參加訴訟負(fù)擔(dān)，也可以達(dá)到避免行政干預(yù)的、統(tǒng)一裁判尺度的目的，同時(shí)，也能更好的整合行政審判力量，合理利用現(xiàn)有行政審判力量，提高審判效率。

2.在現(xiàn)有模式不變的情況下，加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用科技手段將集中管轄增加的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)減至最小。一是加強(qiáng)科技法庭建設(shè)，運(yùn)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭分布廣、距離近的優(yōu)勢(shì)，不斷加強(qiáng)視頻同步審理力度，使當(dāng)事人在當(dāng)?shù)鼐涂僧惖亻_庭。二是開通微信、支付寶等網(wǎng)絡(luò)支付方式，方便當(dāng)事人繳退費(fèi)。三是，規(guī)范法律文書電子領(lǐng)取制度。

3.長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院管轄行政訴訟案件。《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》明確提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，根據(jù)《綱要》要求，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，建立中國(guó)特色社會(huì)主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，必須從維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、體現(xiàn)司法公正的要求出發(fā)，探索建立確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的司法管轄制度。指出要將鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院，主要審理跨行政區(qū)劃案件、重大行政案件、環(huán)境資源保護(hù)、企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路法院受理的刑事、民事案件。根據(jù)這一精神，廣州已率先試點(diǎn)，開展了跨區(qū)劃管轄行政案件改革，按照《最高人民法院關(guān)于批準(zhǔn)廣東省內(nèi)鐵路運(yùn)輸法院集中管轄廣州市行政案件改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》，自2016年1月1日起，廣州市中級(jí)人民法院及所屬各區(qū)基層人民法院不再受理行政案件。除繼續(xù)管轄相關(guān)鐵路范圍內(nèi)的鐵路運(yùn)輸刑事、民事及執(zhí)行案件外，廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院集中管轄廣州地區(qū)二審行政案件和行政賠償案件；廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ海泄茌爮V州地區(qū)一審行政案件和行政賠償案件，對(duì)非訴行政執(zhí)行案件進(jìn)行合法性審查；廣州鐵路運(yùn)輸?shù)诙ㄔ海ㄔ貞c鐵路運(yùn)輸法院），管轄廣州市航空、地鐵、城市軌道、公路運(yùn)輸類案件。通過2年多的艱苦努力，廣州鐵路兩級(jí)法院探索出“兩級(jí)區(qū)劃、兩個(gè)審級(jí)”全部行政案件集中管轄的成功經(jīng)驗(yàn)。

貴州省在這方面也作了有益的嘗試。特別是2007年貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境資源審判法庭兩庭成立以來(lái)，貴州省對(duì)跨流域、跨行政區(qū)劃的環(huán)境訴訟進(jìn)行了大量有益的探索，可在此基礎(chǔ)上，建立起一套完備的跨行政區(qū)劃行政法院體系，為建立中國(guó)特色的跨行政區(qū)劃法院審判體系作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。行政案件跨區(qū)域管轄中，結(jié)合貴州省情，行政訴訟一審案件在貴州省內(nèi)設(shè)立兩級(jí)跨行政區(qū)劃法院，既要考慮管轄貴安新區(qū)范圍內(nèi)的各類案件，又要考慮跨行政區(qū)劃管轄省內(nèi)各類行政案件的實(shí)際情況，如跨行政區(qū)劃法院的地理設(shè)計(jì)既要結(jié)合管轄范圍之內(nèi)的交通情況、人文風(fēng)俗、歷史和人員配置等條件設(shè)置，又需符合審級(jí)管轄、便民利民、繁簡(jiǎn)分流等審判實(shí)際。

四、結(jié)語(yǔ)

行政審判有其特殊性，由于行政審判的被告一方始終是行政機(jī)關(guān)，由此決定了行政審判與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系十分密切，行政訴訟管轄制度更加需要充分的發(fā)展來(lái)努力滿足人民群眾的多元司法需求，為全面建成小康社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供司法服務(wù)和保障。行政訴訟集中管轄是一項(xiàng)龐雜且牽一發(fā)而動(dòng)全身的工程，其的完善更需要眼界和膽識(shí)，貴州模式的運(yùn)行探索出了一條道路，但更需宏觀布局，進(jìn)一步探索和努力。