行政公益訴訟實證分析

萬麗 樂至縣人民檢察院 四川樂至 641500

隨著2017年7 月1 日《行政訴訟法》的修改，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟主體地位最終確立。在前階段試點推進公益訴訟的基礎(chǔ)上，公益訴訟工作正式成為檢察機關(guān)的又一項重要職能，進入了全面推進階段。按照2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政公益訴訟案件，而民事公益訴訟案件第一審由中級人民法院管轄。相應(yīng)的，基層檢察院也僅管轄地一審行政公益訴訟案件。

一、基本情況及特點

自2017年7月以來，L縣檢察院共辦理行政公益訴訟案件16件，全部為行政公益訴訟訴前程序案件，包括國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域11件、食品安全領(lǐng)域5件。其中2017辦理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件7件；2018年辦理國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域案件4件、食品安全領(lǐng)域案件5件。案件呈現(xiàn)出如下特點：

（一）案件類型單一。目前所辦的公益訴訟案件均為行政公益訴訟案件，而且全部系訴前程序案件。

（二）涉足的領(lǐng)域單一。16件案件只涉及到國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域和食品安全領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域存在空白。

（三）案件線索來源單一。16件案件均來自工作中發(fā)現(xiàn)，系民行部門窮盡可能摸排線索的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)案件線索耗費的時間、精力占案件辦理全過程的絕大部分。

（四）缺少有影響、人民群眾關(guān)心的重點案件。公益訴訟案件辦理效果不唯數(shù)量、不唯判決論斷，而是以人民群眾滿意不滿意為標(biāo)準(zhǔn)，目前所辦理的16件案件并非老百姓關(guān)注的重點、熱點，因此在群眾中的影響力不大。

二、存在的困難或問題

公益訴訟是一項新生事物，因其相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)定未成體系、群眾知曉度低、行政機關(guān)或多或少地存在著 “抵觸”情緒及檢察人員意識和能力不能完全適應(yīng)等，導(dǎo)致公益訴訟案件辦理困難凸顯。

（一）相關(guān)法律法規(guī)未成體系，導(dǎo)致公共利益界定難、取證標(biāo)準(zhǔn)難以把握等。針對公益訴訟，《行政訴訟法》、《民事訴訟法》規(guī)定較為籠統(tǒng)，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》只是明確了檢察機關(guān)的訴訟主體資格及相關(guān)權(quán)利義務(wù)等，但對公共利益的內(nèi)涵和外延沒有具體的規(guī)定，即未明確生態(tài)環(huán)境和資源保護、國土資源、食品藥品安全等領(lǐng)域國家利益和社會公共利益受損的主要表現(xiàn)形式，導(dǎo)致實踐中認(rèn)識不統(tǒng)一，操作困難等。如一些久拖未結(jié)問題是部門權(quán)責(zé)不清造成的，并非行政機關(guān)不積極履職，此種情形是否屬于公益訴訟范圍，辦案人員難以把握。

（二）線索摸排難。案源問題是當(dāng)前開展公益訴訟工作最大的問題，目前樂至檢察院無固定線索來源，發(fā)現(xiàn)線索的渠道不暢通，只能依職權(quán)去主動發(fā)現(xiàn)，同時對線索的評估存在專業(yè)知識缺陷、損失結(jié)果難以確定，如環(huán)境損害難以量化等困境。由于受“不是自己個人的事就不是事”及“多一事不如少一事”等觀念的影響及群眾對公共利益受到侵害理解不到位，導(dǎo)致群眾舉報線索為零，由于與行政機關(guān)沒有建立專門的信息共享平臺，不能及時全面發(fā)現(xiàn)行政違法信息。

（三）調(diào)查取證難。行政公益訴訟成案的前提是行政機關(guān)行政行為違法或者不認(rèn)真履職，導(dǎo)致國家利益、社會公共利益遭受重大損失。行政機關(guān)行政行為違法或不履職和損害后果是公益訴訟的成案的必備要件。檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中必然要面對部分行政機的疑慮、不配合，溝通難等問題；面臨損害結(jié)難確定，不好量化問題；面臨鑒定程序、鑒定機構(gòu)、鑒定費用等問題 以及一些久拖未結(jié)案件中牽扯的歷史遺留問題。這些問題客觀上加大了我們調(diào)查取證的難度。

三、對策建議

檢察機關(guān)開展公益訴訟是幫助政府治理社會難題的一種重要方式，是我們推進法治政府建設(shè)不可或缺的重要路徑。

（一）加強法律法規(guī)及配套文件建設(shè)，明確公益的含義和相關(guān)領(lǐng)域公益受到到侵害的具體表現(xiàn)及常見違法行為的取證標(biāo)準(zhǔn)等。最高檢與最高法應(yīng)共同研究制定配套規(guī)范性文件，及時制定檢察機關(guān)提起公益訴訟實施細(xì)則，建立立案調(diào)查核實等配套保障機制，進一步優(yōu)化公益訴訟程序讓公益訴訟更具針對性，讓公益訴訟更賦戰(zhàn)斗力。

（二）加大宣傳力度，廣辟案源。檢察機關(guān)通過應(yīng)該通過送法進基層、進社區(qū)、進學(xué)校等方式大力宣傳公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)典型案例，做好以案釋法工作，增強廣大群眾維權(quán)意識，一旦發(fā)現(xiàn)身邊有公共利益受侵害的情況，及時舉報，提供線索。善于通過媒體報道、環(huán)保督察、信訪投訴等發(fā)現(xiàn)線索。,利用流動宣傳車、法制宣講團、在電視臺等媒體做專題講座和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市發(fā)放宣傳資料等方式,宣傳民行檢察工作

（三）加強檢察機關(guān)與相關(guān)職能部門的協(xié)作配合，建立公益訴訟大數(shù)據(jù)平臺。為更有效地保護公共利益，及時全面地獲取線索，應(yīng)當(dāng)探索建立公益訴大數(shù)據(jù)平臺，整合行政機關(guān)執(zhí)法信息、新聞與情、群眾投訴，在生態(tài)環(huán)境、食品安全等群眾關(guān)注的民生領(lǐng)域重點發(fā)力。檢察機關(guān)應(yīng)通過與行政機關(guān)建立協(xié)作機制，明確信息共享、重大情況通報、聯(lián)合開展專項行動、聯(lián)合進行培訓(xùn)、進行日常聯(lián)絡(luò)等事宜，形成檢察機關(guān)公正司法與行政機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的良性互動，凝聚保護公益的共識和合力。

（四）加強學(xué)習(xí)，全面提升公益訴訟履職能力。組織全體檢察人員特別是民行檢察部門人員認(rèn)真學(xué)習(xí)修改后民訴法和行訴法、相關(guān)司法解釋和規(guī)定等，全面領(lǐng)會立法精神，準(zhǔn)確掌握法律規(guī)定，開展形式多樣的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，提高開展公益訴訟的能力和水平。即做到全面準(zhǔn)確地做好調(diào)查核實，收集固定證據(jù)材料，打牢訴前程序的基礎(chǔ)；增強檢察建議內(nèi)容的針對性和可操作性，做實訴前程序的載體；注重對整改情況的跟進監(jiān)督，保障訴前程序的效果等等。