江蘇生態文明建設財政政策研究

楊 艷 潘鐵山 徐 靜 江 淼 胡茂杰

(江蘇省生態環境評估中心，江蘇 南京 210036)

0 引言

近年來，江蘇出臺的生態文明建設有關財政政策有力推動了全省環保工作的開展，為建設“自然環境之美、景觀風貌之美、文化特色之美、城鄉協調之美”交相輝映的新江蘇作出了重要貢獻。但在政策實施過程中，我們也發現了一些問題和困難，文中針對這些問題和困難，提出了有針對性的政策建議。

1 生態文明建設新要求

西方發達國家在生態文明建設方面已建立較為完善的財政政策體系，我國對生態文明建設重視程度也越來越高。2012年11月，“十八大”將生態文明建設放在重要位置；2014年4月，全國人大常委會通過《環境保護法》修訂草案，宣示“經濟發展與環境協調”思想；2015年5月，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》；2015年10月，生態文明建設被首度寫入國家五年規劃。同時，生態文明建設需要財政政策提供重要的政策手段、穩定的資金保障和明確的策略引導。

2 江蘇現有財政政策研究

目前，江蘇財政政策主要有排污收費政策、生態補償政策、排污權有償使用與交易政策、綠色信貸政策等，財政手段不斷完善，財政政策體系逐步建立[1](詳見表1)。

表1 江蘇省主要財政政策

3 存在問題及原因分析

3.1 環保投入力度不足，投入結構不合理

西方發達國家經驗表明，環保投入占GDP比重在1%～1.5%時，可使環境污染得到有效控制，環保投入占GDP比重在2%～3%時，環境質量將得到改善。但近年來江蘇污染治理投資占地區生產總值比重維持在0.47%～0.62%之間，離改善環境質量標準相差較遠。近些年，江蘇當年完成環保驗收項目環保投資占污染治理投資總額的比重在84%～88%，而工業污染源治理項目環保投資占比僅在10%～16%，投入結構不合理[2，3]。

3.2 排污交易開展較晚，制度不夠完善

20世紀90年代，我國開始開展排污交易工作，經過近30年的嘗試摸索，已在江蘇、浙江、天津等地區取得了大量實踐進展。江蘇近些年才開始探索排污許可和排污權交易方面的工作，處于嘗試探索階段，眾多問題需要在實際操作中去磨合解決[4]。

3.3 吸引社會資本手段較弱，綠色經濟政策有待創新

財政資金有限，對于項目的支持也只能起到引導、激勵的作用，而項目大部分的資金來源還要依靠社會資本的注入。但現行的環境經濟激勵政策不夠完善，雖然已經有一些稅收、收費和財政手段，但是缺乏具體的配套措施，導致政策難以落地，作用難以發揮。怎樣發揮有限財政資金作用，利用綠色經濟創新手段吸引社會資本積極注入環保領域值得我們深入探究。

3.4 財政投入資金監管力度不足，資金使用效益仍需提高

1)申請環保專項資金項目的部門較多，農林、水利、建設等各部門都有介入，部分項目還是多部門合作，由于各部門之間分屬不同系統，且缺乏專職的監督機構，容易導致在項目實施過程中監管力度不夠。

2)雖然財政專項資金為我省生態環境保護提供了有力保障，發揮了巨大作用，但與充分發揮資金引導、激勵作用的現實要求相比，部分地區資金使用效益仍然較低，需要進一步提高。

4 國外財稅政策分析和借鑒

4.1 國外財稅政策分析

國外西方發達國家經過百年的高速工業發展之后，環境問題非常嚴重，對環保財政政策的研究較早。20世紀60年代，西方學者開始對環境保護的財政政策進行探索，大概經歷三個階段：20世紀70年代～80年代，OECD國家第一次提出了“污染者付費”原則，財政政策研究主要包括環境補償和污染收費。20世紀80年代～90年代，設立各種環境稅，例如排污稅、能源稅、碳稅等。20世紀90年代中期至今，對環境資源按資源等影響實行征稅，同時實施與環境保護相關的財政支出政策，如財政補貼、稅收支出[5，6]。

4.2 國外財稅政策借鑒

4.2.1財政投入、預算制度相對完備

西方發達國家在環保投資方面積累了大量工作經驗，其中較高的財政投入力度和完備預算制度值得借鑒。西方發達國家除了加大財政投入力度之外，在環境治理和保護過程中，政府還建立了較為完善的環保基金和環保專項資金。波蘭、立陶宛環境基金占環境投資比重分別高達30%，20%，完善的環保基金和環保專項資金利于財政的穩定投入，此外，西方發達國家公共財政預算制度建立較早，且較為成熟。

4.2.2排污權交易制度相對成熟

美國從1972年就開始實施排污總量控制制度，1975年，開始在大氣污染物治理上實施排污權交易，從此建立了排污權交易政策體系。1990年，美國通過了《清潔空氣法》修正案，開始實施酸雨控制計劃，這標志著正式賦予排污權交易制度的法律化，美國完善的市場機制是排污權交易的基礎，使得排污交易制度執行效果比較理想。

4.2.3生態補償經驗相對豐富

一些西方發達國家在生態補償方面進行了大量的理論和實踐探索，經驗較為豐富。比如美國1956年推行土壤銀行計劃，1961年又制定了緊急飼料谷物計劃，鼓勵農場主停耕20%的耕地，1985年進一步實施了“保護性儲備計劃”。

5 政策建議

5.1 加大投入力度，完善資金分配

建立財政資金長效投入機制，提高環保投入比重。在環境治理和保護過程中，整合環境保護相關資金，設立大環保專項資金，加強資金頂層設計，提高資金分配的計劃性和前瞻性。做優做強環保基金，加強部門協同，形成工作合力，縮短項目建設周期，發揮基金效益。

完善資金分配，建立基于績效考核的資金分配與獎懲機制。將各地區資金補助額度與資金項目管理績效相掛鉤，對資金使用進度快、項目儲備充足、管理到位的地區進行獎勵，對資金使用進度滯后、項目儲備不足、管理混亂的地區進行扣減。

5.2 深入開展排污權交易，優化排污權交易體系

完善排污權交易政策體系，研究制定江蘇省排污權有償使用和交易實施細則，為排污權交易提供操作依據。建設省級排污權交易管理平臺，將各地排污權有償使用、交易、儲備、登記等統一到省級平臺上，統一管理。舉辦省級排污權交易活動，為戰略性新興產業、重大科技示范、重大民生等項目提供污染物總量指標。加強排污監測技術支持，擴大監測范圍，對排污企業實行全覆蓋實時在線監控，提高監測水平。

5.3 擴大生態補償范圍，完善生態補償制度

進一步擴大生態補償范圍，針對自然保護區、飲用水源地、礦產資源開發恢復等生態補償不同領域，研究與之相適應的分類補償標準與補償制度，明確生態保護紅線資金優先用于本地區生態系統修復、生物多樣性調查、自然保護區建設等方面。加大國家級生態紅線管控區、“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地等創新試點區域財政轉移支付力度，形成保障生態保護引領區、生態保護特區環保投入的制度性安排。

5.4 創新綠色金融手段，吸引多渠道資本投入

制定出臺支持綠色信貸的政策體系，形成支持綠色信貸的激勵機制和抑制高污染、高耗能和產能過剩行業貸款的約束機制。建立針對生態環保項目貸款的增信機制，設立風險補償資金池，鼓勵合作銀行向生態環保項目發放貸款，對符合要求的不良貸款進行一定補償。研究生態環保項目貸款貼息政策，引導更多的社會資本投入生態環保領域。