老齡化背景下社會養(yǎng)老服務(wù)的困境及對策分析

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南京師范大學(xué)

21世紀前，我國曾是世界上最大的人口紅利國家。現(xiàn)如今日益嚴峻的老齡化形勢給我國養(yǎng)老事業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)，發(fā)展可持續(xù)的社會養(yǎng)老服務(wù)顯得越發(fā)重要。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)面臨的形式

相較于其他國家，我國的老齡化有其特殊性。計劃生育以來，我國新生兒出生率斷崖式下降，隨之涌現(xiàn)了大量的獨生子女。隨著城鎮(zhèn)化進程加速，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)流動，人口大流動導(dǎo)致家庭離散化，留守老人、留守婦女、留守兒童等非傳統(tǒng)家庭大量涌現(xiàn)，老齡化城鄉(xiāng)倒置。

(一)我國人口老齡化的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢

我國老年人口基礎(chǔ)大且呈加速發(fā)展之勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料顯示，2010年，我國65歲及以上人口為1.19億，占總?cè)丝诘?.90%，2015年65歲及以上人口升至1.44億人口，占總?cè)丝诘?0.5%。據(jù)全國老齡委公布的數(shù)據(jù)顯示：2017年底，中國老年人口高達2.41億，已占全國總?cè)丝诘?7.3%，僅2017年，新增老年人口就超過一千萬人。

據(jù)預(yù)測，2025年我國老齡人口將高達3億，2034年將突破4億人口，到21世紀中頁，我國老齡人口達到頂峰，預(yù)計將有4.87億老齡人口。屆時，“三人行將有一老也”人口老齡化將達到33%。

(二)我國人口老齡化的主要特點

老齡化作為當今世界各國共同面臨的社會問題。相較于其他國家，我國老齡化與之既有共性，也顯示出了其特殊之處。我國老齡化的主要特點主要表現(xiàn)在其下幾個方面。

我國老年人口不僅基數(shù)大且類型復(fù)雜，獨居、失獨、特困、傷殘、失能、失智、高齡老人數(shù)量龐大。根據(jù)國家老齡辦發(fā)布的“第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查”的統(tǒng)計結(jié)果，我國失能老人約為4063萬人，80歲以上高齡老年人口達到3067萬人。中國家庭發(fā)展報告2015調(diào)查顯示，“空巢”老人占老年人總數(shù)的一半，其中獨居老人約占老年人總數(shù)的10%，僅與配偶居住的老人占老年人總數(shù)的41.9%。

2、未富先老、未備先老

我國老齡化未富先老、未備先老并存。德國、法國等發(fā)達國家在人均GDP達到10000美元時進入老齡化社會，而我國進入老齡社會時人均GDP只有840美元，2012年我國65歲及以上老年人口比例與新加坡大致相當，但是我國按購買力平價計算的人均國民收入為9210美元，新加坡則高達61100美元，約為中國的7倍，由此看來我國是典型的“未富先老”。養(yǎng)老服務(wù)與老齡化現(xiàn)狀嚴重不相適應(yīng)，可謂“未備先老”。

3、特殊家庭、非傳統(tǒng)家庭大量涌現(xiàn)

我國人口的大流動趨勢，導(dǎo)致了非傳統(tǒng)家庭、特殊家庭的出現(xiàn)。普查數(shù)據(jù)顯示我國家庭戶類呈現(xiàn)多樣化趨勢，主要表現(xiàn)為非傳統(tǒng)類型家庭大量涌現(xiàn)，如純老家庭、空巢家庭、隔代家庭、丁克家庭、大齡單身家庭等、單親家庭等。“六普”數(shù)據(jù)顯示2010年我國純老家庭戶約3000萬戶，隔代家庭2010年比2000增加了260萬之多。中國社科院發(fā)布的《經(jīng)濟藍皮書：2015年中國經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測》認為中國目前的總和生育率為1.4，已經(jīng)接近國際公認的1.3的“低生育陷阱”。在生育率走低，人口大流動加劇的形勢下，非傳統(tǒng)家庭的類型和數(shù)量會越來越多。

4、老齡化城鄉(xiāng)倒置，農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)薄弱

一般而言，老齡化程度與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。但中國的情況恰恰與之相反，中國老齡化城鄉(xiāng)倒置。以城市到農(nóng)村為主體的城鄉(xiāng)間人口遷移流動是我國人口老齡化城鄉(xiāng)倒置的根本原因。目前，農(nóng)村的老齡人口比例高于城區(qū)，這一極具中國特色的城鄉(xiāng)倒置老齡化現(xiàn)象將要延續(xù)到2040年前后。

實施風(fēng)險管理后的觀察組護理質(zhì)量評分及住院患者對護理工作滿意度較未施行風(fēng)險管理的對照組相比均有明顯提高(P<0.05);各類護理不良事件發(fā)生例數(shù)及發(fā)生率均明顯下降(P<0.05)。各項指標比較差異均具有統(tǒng)計學(xué)意義(P<0.05)。

二、我國社會養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

我國頒布的法律性文件《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十二五”規(guī)劃綱要》將社會養(yǎng)老列入其中，具有里程碑意義。但我國社會養(yǎng)老建設(shè)仍處于初始階段，與經(jīng)濟、社會發(fā)展形式以及養(yǎng)老服務(wù)需求不相適應(yīng)，發(fā)展可持續(xù)的社會化養(yǎng)老服務(wù)仍存在諸多問題亟需解決。

(一)社會養(yǎng)老服務(wù)制度缺乏頂層設(shè)計

政府作為社會管理活動的主體，應(yīng)積極出臺有利于養(yǎng)老服務(wù)的政策、法律法規(guī)，增強養(yǎng)老服務(wù)的制度支持力度。就目前形勢來看，我國養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)不甚完善，尤其缺乏頂層設(shè)計，具體體現(xiàn)在：養(yǎng)老服務(wù)政策、法規(guī)不甚完善；養(yǎng)老規(guī)劃不合理，缺乏頂層設(shè)計；養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的支持性政策缺乏系統(tǒng)性，落實力度不夠；養(yǎng)老服務(wù)缺乏統(tǒng)一指標、制約監(jiān)督機制。

(二)社會養(yǎng)老服務(wù)各主體關(guān)系尚未理順

政府的主導(dǎo)作用有待強化。養(yǎng)老服務(wù)作為一種準公共產(chǎn)品，政府對養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)擔(dān)負起相應(yīng)的責(zé)任。依照目前形勢，政府養(yǎng)老服務(wù)職能存在錯位、越位、缺位等問題。家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用逐步弱化。家庭規(guī)模小型化、核心化、多樣化的形勢弱化了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)資料顯示，2000年我國人口普查戶均規(guī)模為3.44人，到2010年十年時間戶均規(guī)模減少到3.09人。作為居家、機構(gòu)養(yǎng)老的重要依托，社區(qū)養(yǎng)老能力需要進一步提高。當前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)覆蓋不均，2015年我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率已達到100%，而農(nóng)村僅為50%，村鎮(zhèn)的社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺失嚴重。社會組織與政府合作治理公共服務(wù)的格局尚未形成。由于尚未厘清社會組織是單純的公共服務(wù)的提供者還是參與公共服務(wù)的治理與監(jiān)督，使社會組織與政府、家庭、社區(qū)無法形成有效的合作。

三、我國社會化養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的對策

面對嚴峻的老齡化，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化的形勢，國家財政難以形成有效支撐。理順政府、社區(qū)、家庭、社會組織的關(guān)系，健全養(yǎng)老服務(wù)制度，利用新興高科技手段創(chuàng)新養(yǎng)老模式，開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)；發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)已迫在眉睫。

(一)理清政府、社區(qū)、社會組織的養(yǎng)老職能

我國的養(yǎng)老服務(wù)屬于復(fù)合型公共服務(wù)產(chǎn)品，公益性與市場性兼?zhèn)洌虼松鐣B(yǎng)老服務(wù)建設(shè)必須理清政府、社區(qū)和社會組織的職能。

政府的職能主要體現(xiàn)在制定政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、必須的資金投入、典型示范和監(jiān)督管理等方面。作為養(yǎng)老服務(wù)體系中的主導(dǎo)者，政府必須精準定位在社會養(yǎng)老服務(wù)中的位置和厘清所要承擔(dān)的職能。

社會組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)具有自身獨特的優(yōu)勢，能有效的避免政府失靈。充分發(fā)揮社會組織的作用，首要任務(wù)要對其進行準確的角色定位，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，促使社會組織由服務(wù)承擔(dān)者向合作管理者的轉(zhuǎn)變，積極承擔(dān)合作治理的職能。

在社會化養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中，社區(qū)起著不可替代的作用。無論是居家養(yǎng)老還是機構(gòu)養(yǎng)老，都離不開社區(qū)的積極參與。社區(qū)要積極承擔(dān)老齡工作的職責(zé)，廣泛宣傳黨和政府的老齡工作政策，制定本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，接受上級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)并組織實施。

(二)拓寬養(yǎng)老服務(wù)籌融資渠道，確保養(yǎng)老資金安全可持續(xù)

養(yǎng)老服務(wù)籌融資社會化是否充分，直接關(guān)系到國家養(yǎng)老安全，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，積極響應(yīng)國家“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的號召，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)籌資方式，多管齊下，吸引民間資本參與到公共事業(yè)的建設(shè)中來。

政府要深化“放管服”改革，在放寬民間資本進入公共事業(yè)的同時，創(chuàng)新融資方式，允許民辦養(yǎng)老機構(gòu)進行股權(quán)融資，支持天使基金對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)進行投資，并允許企業(yè)上市。眾籌融資支持養(yǎng)老機構(gòu)穩(wěn)定運行。在政策允許的范圍內(nèi)，由政府牽頭擔(dān)保，地方財政投入啟動資金建立眾籌融資平臺，面向全社會進行眾籌，眾籌所得在政府的監(jiān)管下用于養(yǎng)老機構(gòu)招投標。

(三)完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，城鄉(xiāng)養(yǎng)老一體化

鑒于農(nóng)村老年人口的特殊性，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家養(yǎng)老為主，充分發(fā)揮基層自治組織的積極作用，切實提高養(yǎng)老服務(wù)有效供給。

積極應(yīng)對農(nóng)村老齡化，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。構(gòu)建可持續(xù)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，要進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度；拓寬融資渠道，保障養(yǎng)老服務(wù)有效供給。雖然農(nóng)村差序格局正逐步弱化，但不可否認的是，鄰里間依然存在較強的互助性，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)實情況發(fā)展互助式養(yǎng)老服務(wù)。

多層次養(yǎng)老解決農(nóng)村特殊人群養(yǎng)老難題。大力開展村集體養(yǎng)老，失能失智老人集中托養(yǎng)；大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院集中供養(yǎng)失能失智老人；村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣三級農(nóng)村養(yǎng)老體系保證政府養(yǎng)老服務(wù)托底職能。

(四)加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，深化服務(wù)機構(gòu)與高校的合作

完善的社會養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，不僅要追求養(yǎng)老服硬件配套設(shè)施齊全，還要保證養(yǎng)老服務(wù)隊伍的完善，要做到軟硬兼具，雙管齊下。

規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)使用與工作標準機制，提高護理人員社會地位，實行工資增長機制。提高護工的社會地位和薪酬待遇是留住人才的關(guān)鍵所在。強化社工-護工-志愿者的養(yǎng)老人才體系，規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)社工、護工所占總服務(wù)人員比例，加強志愿者隊伍建設(shè)。

鼓勵、支持高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校和各培訓(xùn)機構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)或培訓(xùn)項目，并在養(yǎng)老機構(gòu)中設(shè)置實習(xí)崗位，深化雙方合作，在實踐中培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性人才。加強老年人力資源開發(fā)，轉(zhuǎn)變自我養(yǎng)老態(tài)度，實現(xiàn)老年人自我價值。將老年人才開發(fā)利用納入各級人才隊伍建設(shè)總體規(guī)劃，鼓勵各地制定老年人才開發(fā)利用專項規(guī)劃。

(五)大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)

產(chǎn)業(yè)化是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會化的現(xiàn)實途徑，技術(shù)創(chuàng)新是養(yǎng)老服務(wù)永葆活力的根本保障。要加大政府的扶持力度，把養(yǎng)老服務(wù)納入社會發(fā)展的總體規(guī)劃，走產(chǎn)業(yè)化道路。

建立老年用品研發(fā)基金，完善老年用品研發(fā)機制，國家財政保障實施，堅持養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新。鼓勵養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的連鎖化、集團化、品牌化經(jīng)營，培育一批福利性與產(chǎn)業(yè)性兼?zhèn)涞凝堫^企業(yè)。

創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)，打造智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺，發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)。發(fā)展智慧養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，開發(fā)和運用智能硬件，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)結(jié)合，創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，開發(fā)專業(yè)化、精準化的私人定制服務(wù)。

(六)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)形式，增加養(yǎng)老服務(wù)選擇

目前主流養(yǎng)老依然是家庭、機構(gòu)、社區(qū)三駕馬車驅(qū)動，傳統(tǒng)養(yǎng)老形式已無法適應(yīng)社會養(yǎng)老服務(wù)需求。要促進養(yǎng)老服務(wù)形式的創(chuàng)新，大力發(fā)展以房養(yǎng)老、消費養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、互助養(yǎng)老、互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老等新型養(yǎng)老形式。優(yōu)化養(yǎng)老資源合理配置，促進養(yǎng)老資源向社區(qū)、居家養(yǎng)老傾斜，向農(nóng)村傾斜，向失能半失能老人傾斜，進一步改善養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，持續(xù)深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，提升社會化養(yǎng)老服務(wù)的“精準性”，針對“精準養(yǎng)老”提供多樣化的養(yǎng)老形式。

創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)形式，多養(yǎng)老服務(wù)形式并存。在穩(wěn)固居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)形式，有側(cè)重的扶持互助養(yǎng)老、時間銀行、消費養(yǎng)老、以房養(yǎng)老等新型養(yǎng)老形式。