哈薩克斯坦非政府組織研究

王凱 戴瑤曦

摘 要：哈薩克斯坦是中亞五國中面積最大實力最強的國家，自1991年前蘇聯(lián)解體至2016年獨立25年以來，國家實力逐漸增強，區(qū)域內(nèi)大國影響力顯著提升。本文旨在研究在此過程中哈薩克斯坦非政府組織在政府與公民社會兩者間起到的作用和產(chǎn)生的影響。

關鍵詞：哈薩克斯坦 非政府組織 公民社會

一、非政府組織與政府之間的合作與發(fā)展

哈薩克斯坦非政府組織的發(fā)展歷程可以分為四個階段。

第一個發(fā)展階段是1980年代到1993年之間。在政治氣候轉(zhuǎn)向，國家放棄共產(chǎn)主義，走向民主的框架下，中央對地方的控制出現(xiàn)權(quán)力真空，社會動蕩，西方思想開始滲透并廣泛傳播。期間產(chǎn)生了大批非政府組織，主要是涉及人權(quán)方面的居多，達到400多個。這些組織標榜西方民主思想，致力于推進國家政治民主化，并為公民權(quán)利提供保障。還有保戶生態(tài)方面的組織。還有一些由前蘇聯(lián)政府組織演變而來。本階段國家面對非政府組織這種新生事物，沒有相應的法律法規(guī)來規(guī)范。同時初期的非政府組織缺乏系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃和管理，領導者也缺乏經(jīng)驗。

第二個發(fā)展階段是1994年到1997年之間。1996年哈薩克斯坦頒布了《社會團體法》，據(jù)此注冊的非政府組織為1600個左右。本階段非政府組織大量發(fā)展，主要是由于外國的支持，因為其特點是大部分非政府組織資金主要來源于美國和西歐的國際組織。這些國際組織不僅提供基金援助，同時也對非政府組織領導進行培訓。

第三個階段是1998年到2002年之間。2001年政府頒布了《哈薩克斯坦非盈利組織法》，對非政府組織的權(quán)利、地位、涉及領域、機構(gòu)設置、改組、終止等方面做出了規(guī)定，導致國際組織的援助資金逐步減少。同時由于經(jīng)濟持續(xù)低迷，政府對非政府組織的預算相應減少。一些非政府組織對政策的把握不準，資金難以為繼，不得不關閉。本階段非政府組織的數(shù)量呈明顯下降趨勢。

第四個發(fā)展階段是2003年至今。哈薩克斯坦2003年頒布《政府支持非政府組織法》，是政府與非政府組織開啟合作的重要標志事件，其中闡述了政府對非政府組織應負的責任，包括提供信息和方法，互相協(xié)商，培訓管理技能等方面。

二者的合作主要是以民間論壇為平臺。2003年舉辦第一屆論壇，確定政府與非政府組織建立合作伙伴關系；2005年召開第二屆，建立了非政府組織聯(lián)盟，引入了秩序，并提出非政府組織與商業(yè)部門互動的建議；第三屆論壇于2007年召開，非政府組織開始配合國家資助項目在國內(nèi)不同地區(qū)開展工作；2009年召開的第四屆民間論壇具有重大意義，全國所有的地區(qū)都召開了會議，成立工作小組，就服務的目標群體的問題與國家部門進行溝通。結(jié)果是決定建立相互作用委員會，作為地方和中央政府的咨詢機構(gòu)。2011年召開第五屆，600多名國外代表齊聚阿斯塔納，探討公民社會的發(fā)展以及非政府組織的未來議程。

政府與非政府組織的合作通常有兩種形式。一是政府發(fā)布項目交由非政府組織去完成；二是由非政府組織自己發(fā)現(xiàn)問題，并向政府反映。前者對應政府-非政府組織系統(tǒng)對社會的輸出，后者對應社會-非政府組織系統(tǒng)對政府的反饋。

二、非政府組織的特點

一是數(shù)量繁多。根據(jù)哈薩克斯坦司法部數(shù)據(jù)，已注冊的非政府組織有36815個。其中，8134個公共協(xié)會、4831個基金會，1288個法律實體組織，1331個宗教組織以及合作社、私人組織、非營利聯(lián)合股份公司等其他7965個組織。

二是涉及領域廣。大約有42%的非政府組織提供社會領域（教育、公共健康和文化）的服務項目，24%保護社會弱勢群體的利益，34%專注于人權(quán)活動、環(huán)境和性別政策。

三是分布與地區(qū)發(fā)展水平正相關。南部地區(qū)和阿拉木圖的非政府組織數(shù)量最多，其次是東部和北部地區(qū)，西部最少。城市數(shù)量多，鄉(xiāng)村數(shù)量少。

四是與公民社會契合度高。超過20萬人在非政府部門工作，約有200萬人受益于非政府組織的服務。2009年關于271個非政府組織的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非政府組織的服務對象一半是城市居民，另一半包括鄉(xiāng)村居民、州政府、商業(yè)、國家政府和國際組織。

三、非政府組織存在的問題

與政府之間的問題

通過合作，非政府組織幫助政府解決力所能及的問題。雖然非政府組織與政府有合作機制，但并非所有的非政府組織都能獲得合作的機會，相當多部分的政府合同只與一小部分非政府組織簽定。政府仍對非政府組織“心存芥蒂”，原因是非政府組織中有一些組織受國外組織資助，具有政治目的，是顏色革命的隱患，所以起初并不認為非政府組織是強有力的合作伙伴。非政府組織的意見通常只在項目初期被考慮，而在決策是則作用甚微。但專家指出，政府低估了非政府組織的潛力，降低了其發(fā)展的可持續(xù)性。

另一個問題是政府對非政府組織的控制。根據(jù)2015年11月頒布的新的非政府組織法，要求所有國內(nèi)外非政府組織提供詳盡的信息，涉及工作人員、資產(chǎn)、資助者、活動范圍、過去和現(xiàn)在的項目等諸多信息，如果拒絕將會被罰款或禁止活動。這會對社會產(chǎn)生寒蟬效應，也不利于非政府組織的發(fā)展。

與公民社會之間的問題

非政府組織主要還是缺乏公眾的信任。因為非政府組織還不夠透明，很少披露資金來源，民眾對資金的運用缺乏了解。而非政府組織雖然是非營利性質(zhì)的，但也要面對不同的利益相關者：捐助者和目標群體。非政府組織更多對捐助者負責，而對目標群體負責較少。這就導致了很多時候非政府組織并不能完全維護目標群體的利益，無法給予他們真正想要的東西。比如50%的公民希望非政府組織服務于兒童和青年，但事實上只有15%的非政府組織在這個領域活動。同時非政府組織技能的缺乏，公眾認知水平的低下，也是兩者無法有效對接的因素之一。

自身存在的問題

非政府組織自身可持續(xù)發(fā)展的最大障礙在于透明度和人力資源。目前，除了政府社會采購的項目可以提供資金，其他來源還包括國際組織、私營企業(yè)、其他非政府組織、外國公司、城市居民、教育機構(gòu)、本國企業(yè)、銀行、宗教團體等。很多非政府組織為了獲得這些資金而組建。一些注冊后就進入“休眠狀態(tài)”，接近一半數(shù)量的非政府組織運營時間很短，不超過五年，這直接導致了大量的無效花費。因此，要解決此類問題，必須提高資金透明度，既讓民眾滿意，也清除那些“騙錢”的組織。

另一個問題是人力資源有限。雖然非政府組織成員很多，但具有專業(yè)知識的人員卻很少，組織也缺少人力資源可持續(xù)發(fā)展的計劃和措施。據(jù)調(diào)查，25%的非政府組織因缺乏合格的專業(yè)人才而導致發(fā)展緩慢。只有14%的非政府組織具有培養(yǎng)人才的措施，通過人員培訓維持組織的發(fā)展。

結(jié)論

目前主要的非政府組織是哈薩克斯坦為發(fā)展民間社會的需求而建立的，反映了主要社會群體在經(jīng)濟、社會、公民權(quán)利方面的訴求。在政府與公民社會兩個系統(tǒng)之間發(fā)揮承接的作用，更有效的促進了兩者的聯(lián)系與互動。

美國國際開發(fā)署 2011年數(shù)據(jù)。

2 美國國際開發(fā)署 2010年數(shù)據(jù)。

3 Diachenko 2008

4 Makhmutova and Akhmetova，2011

（作者單位：新疆大學政治與公共管理學院政治學研究生）