國家監察立法與刑事訴訟法銜接之“調查權”定性研究

呂晗 中共重慶市大足區委黨校 重慶 402360

反腐模式的選擇往往取決于該國政府貪污舞弊或易于沾染此不良風氣的程度，執法機構的工作作風和成效，司法部門的獨立性和公正無私及對待公眾輿論的態度。十八大以來，黨中央對腐敗采取高壓態勢，進行監察體制改革，組建了統一的國家監察委員會。我國職務犯罪的偵查從檢察機關行使模式轉向了專門機構行使模式，這種轉變對于偵查權的歸屬影響巨大。

一、問題的提出：監察委員會“調查權”定位模糊

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》。《監察法》賦予監察委員會“監督、調查、處置”三項職權。其中調查權是指對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查的權力。由于監察委員會的調查活動既是對被調查人是否違反黨紀事實的查清、又是對被調查人是否違反政紀事實的查清，還是對被調查人是否存在職務犯罪事實的查清。所以監察委員會的調查行為既有行政執紀調查的性質又有刑事偵查的性質，監察委員會的調查權實際上涵蓋了“行紀檢”三方之權限。

那么監察委員會的調查權該如何定性呢？盡管監察體制改革中再三強調監察委員會“是政治機關，不是行政機關、司法機關”，監察法也采用“調查”一詞來表述。但是這與監察委員會“調查權”的實際權限不符，造成了調查權定位模糊，也造成了監察法與刑事訴訟法關系的緊張。如監察委員會的調查行為由誰來監督？調查活動僅受監察法規制還是同時受刑事訴訟法調整？如果調查活動定性為行政行為，只受監察法調控，那么監察機關調查活動取得的證據就不能直接作為刑事訴訟之證據進入審查起訴程序。如果調查行為定性為刑事偵查行為，那么其取證要求和證據標準就應該符合刑事訴訟法之規定。再則，檢察院在審查起訴階段認為證據不足需要補充偵查，退回監察機關補充偵查的，補充偵查的取證要求和證據標準是根據監察法的標準還是刑事訴訟法的標準。如果檢察院依照刑事訴訟法自行補充偵查，是否會造成前后兩段偵查活動標準不同，不同階段取得的證據又該如何評價。這些問題都必須由監察委員會調查權的定性來決定。

二、問題的分析：監察委員會“調查權”兼具“行紀檢”性質

（一）監察委員會“調查權”之黨紀調查性質

監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監督、調查和處置。由于公職人員中大部分人都具有中共黨員的身份，合并后的監察委員會與紀律檢查委員會合署辦公，之前由紀委專門部門進行的黨紀調查也轉為由監察機關內設部門來負責，并且監察委員會的調查報告也是黨紀處分部門的依據。因此監察委員會的調查自然涵蓋了黨紀調查的性質。

（二）監察委員會“調查權”之政紀調查性質

《監察法》賦予了監察機關廣泛的腐敗事項調查權，其中包括對職務違法行為的調查。監察委員會對于存在職務違法行為但是情節較輕的人員，可以“直接”或“委托”有關機關人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查或誡勉。對于違法的公職人員可以作出警告、記過、記大過、降級、撤職和開除等政務處分決定。不論是直接提醒教育還是做出政務處分決定，依據的都是監察機關的調查結果，因此監察委員會的調查也具有政紀調查的性質。

（三）監察委員會“調查權”之刑事偵查性質

由于職務犯罪隱蔽性高、犯罪嫌疑人人際關系復雜、反偵查能力強，這就讓職務犯罪的偵查比一些普通犯罪更加艱難。監察機關要發揮懲治腐敗之重效，重權之賦予是關鍵。這也是檢察機關自偵部門轉隸至監察委員會成為打擊職務犯罪獨立機構的目的。否則監察機關的調查將是無源之水，職務犯罪也將缺失偵查、立案程序。并且眾多監察手段中詢問、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術調查、通緝等措施也屬刑事訴訟法之范疇。再者監察機關通過調查收集到的證據材料可以在刑事訴訟中使用?？芍O察委員會實際承繼了檢察機關對涉嫌職務犯罪的偵查權。盡管監察法措辭上采用了行政意味較強的“調查”，新刑事訴訟法修正案草案也明確監察委員會的調查不屬于“偵查”，但監察委員會雖未使用“偵查”之名，卻負有“偵查”之實。

三、問題的結論：監察委員會“調查權”應做分別定性

監察法賦予了監察委員會廣泛的腐敗事項調查權，既可以運用于違紀案件，也可以適用于違法犯罪案件。刑事偵查是刑事訴訟的初始階段，即是打擊犯罪的第一線也是犯罪嫌疑人權利保障的第一關。因此刑事偵查程序受到一系列嚴格的程序限制，如刑事訴訟中的非法證據排除規則就有數十條之多，其法治化水平和權利保障程度都不是政紀黨紀調查可以比擬的。要求較低的黨紀政紀調查無法吸收要求較高刑事偵查，監察機關的調查程序也無法取代刑事偵查程序。但是由于當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，要讓反腐不留“盲區”，取得反腐敗斗爭的壓倒性勝利，必須整合分散的反腐敗力量，形成反腐合力。在雙重目的下，監察機關的調查行為需要分別定性。

一是將行政執紀調查定性為普通調查行為。黨紀政紀調查行使的是普通調查權，依據的是黨內法規和國家監察相關法規。其立案標準、調查程序、證據收集出示標準都不必過嚴，因為此調查行為后果只涉及違法違規處罰。二是關于職務犯罪的調查定性為“準刑事偵查”。監察機關內部應設刑事案件獨立調查部門，在普通調查中或普通調查之后認為存在職務犯罪行為，需要追究刑事責任的案件應移交獨立調查部門。監察機關刑事案件獨立調查部門應按刑事訴訟法立案偵查之規定和標準繼續開展調查、收集證據、查清事實。