農村土地承包法修正案草案二審，二審稿與一審稿有何不同

本刊記者 徐剛

10月22日到26日，十三屆全國人大常委會第六次會議在京舉行。農村土地承包法修正案草案二審稿提請本次會議審議。草案二審稿指出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，是本次修改農村土地承包法的主要任務。

此前，十二屆全國人大常委會第三十次會議對農村土地承包法修正案草案進行了初次審議。草案二審稿此次作出多處修改，包括落實“三權分置”改革要求、規定土地經營權的登記、土地經營權的融資擔保制度、承包期延長等。

明晰“三權”的性質和相互關系

“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制之后農村改革的又一重大制度創新。黨的十九大報告指出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。

十九大閉幕后，去年10月31日十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議農村土地承包法修正案草案，一審稿寫入了“三權分置”，規定：以家庭承包方式取得的土地承包經營權在流轉中分為土地承包權和土地經營權，并明確了土地承包權和土地經營權的權能。同時，為了加強對土地承包權的保護，草案同時規定，承包土地的經營權流轉后，承包方與發包方的承包關系不變，承包方的土地承包權不變。

對于上述規定，一審后，有的常委委員、人大代表提出，應當明晰“三權”的性質和相互關系，以便于理解和操作。

全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明作關于《中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）》修改情況匯報時介紹，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經營方式上發生轉變，憲法和法律委員會經研究認為，“三權分置”改革的核心問題是家庭承包戶在經營方式上發生轉變，即由農戶自己經營，轉變為保留土地承包權，將承包地流轉給他人經營，實現土地承包經營權和土地經營權的分離，農戶保留土地承包權。

據此，在一審稿基礎上，二審稿對“三權分置”作出了四大修改。

其一，明確農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。

其二，明確對土地經營權流轉的保護，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。

其三，明確土地經營權人的權利，土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益。

其四，明確土地經營權流轉的內涵，包括明確土地經營權的流轉方式、流轉原則、流轉價款、流轉合同等具體程序和要求。

保護經營主體取得的土地經營權

推進“三權分置”改革，關鍵是要明確和保護經營主體通過流轉合同取得的土地經營權，保障其經營預期。實踐中，不同經營主體對土地經營權登記頒證的需求存在差異，有的經營者希望能通過登記的方式獲得長期穩定的土地經營權，而有的從事短期糧食種植的經營者則認為沒有必要辦理登記。

全國人大憲法和法律委員會經研究認為，有必要賦予土地經營當事人一定的選擇權，通過建立土地經營權的登記頒證制度，合理平衡各方權利義務，同時，規范農戶收回土地經營權的行為。

據此，二審稿增加規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”

同時，為避免承包方隨意解除合同，二審稿還增加規定：承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有法定情形的除外。

明確土地經營權融資擔保的登記和受償問題

對于土地經營權的融資擔保問題，一審稿規定，第三方通過流轉取得的土地經營權，經承包方或其委托代理人書面同意，可以向金融機構融資擔保。對此，有的常委委員和專家提出，土地經營權融資擔保的登記及實現也需要予以明確。

“經研究認為，通過賦予擔保物權登記對抗效力，明確擔保物權人在實現擔保物權時有權以土地經營權優先受償，有利于保護融資擔保方當事人的合法權益”，胡可明介紹說，二審稿增加規定：“擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記，未經登記，不得對抗善意第三人。”“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償。”

明確“其他方式的承包”權利性質

現行農村土地承包法第三章規定了其他方式(即家庭承包以外的方式)的承包，主要是承包“四荒地”。由于承包人不局限于農村集體經濟組織內部成員，承包的方式、原則也不同，對于“其他方式的承包”取得的土地權利的性質，實踐中存在爭議。

有的地方和專家提出，家庭承包具有生產經營性質，也具有社會保障性質，只有本集體經濟組織成員才有權承包，取得土地承包經營權。“四荒地”承包不涉及社會保障因素，承包方不限于本集體經濟組織成員，其取得的權利在性質上不同于土地承包經營權。憲法和法律委員會采納了這一建議，二審稿修改為，以其他方式承包農村土地的，承包方取得土地經營權。

草地、林地承包期屆滿后再延30年

一審稿明確規定：耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。耕地承包期屆滿后再延長30年。

對此，有的常委委員和社會公眾提出，林地、草地承包期屆滿后延期的問題也應作出規定。

胡可明作修改情況匯報時表示，保持農村土地承包關系長期穩定，應當包括草地和林地的承包關系。據此，二審稿增加規定，“草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長”，即草地、林地承包期屆滿后依照耕地的有關規定，再延長30年。

刪除棄耕拋荒有關條款

一審稿規定，承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，承包方連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包。

有的常委委員和社會公眾提出，實踐中棄耕拋荒的原因比較復雜，發包方可以進行督促糾正，但收取費用應當收多少、怎么收，耕作收益歸誰，會產生很多問題，強行收回承包地也不利于穩定承包關系，容易引發更多糾紛。二審稿采納了這一建議，刪除了上述棄耕拋荒條款。