可持續(xù)發(fā)展理念在英國多層面規(guī)劃編制中的實踐與啟示

高榕蔚

(福建省建筑設計研究院有限公司 福建福州 350001)

1 英國重視可持續(xù)規(guī)劃的背景與方法概述

作為最早推行工業(yè)化的國家，英國從維多利亞時代起，工業(yè)與生活的煙塵排放就讓倫敦獲得了世界著名的“ 霧都” 稱號。1952年12月的惡性生態(tài)事件(倫敦發(fā)生毒霧事件，史稱大霧霾，造成12 000多人死亡)使英國開始真正從基本國策出發(fā)重視環(huán)境污染的治理。同時，英國的氣候問題在近三十年也影響著其發(fā)展方針。英國常年雨水豐沛，無炎熱氣候，居民家中幾乎不配備空調(diào)、電扇，夏季一定的高溫就會嚴重影響普通百姓的生活質(zhì)量。溫室氣體的排放使得英國的高溫記錄不斷刷新，而全球氣候變暖帶來的海平面上升也威脅著其綿長的海岸線腹地。

氣候變化的威脅與深刻的污染教訓，促使英國成為了世界最早進行環(huán)境立法的國家，也是環(huán)境立法程度最高的國家之一，《氣候變化法案》(Climate Change Act,CCA)于2008年正式生效。該法案使英國成為世界首個在減少溫室氣體排放、適應氣候變化方面擁有法律約束力的國家。

在法治的構架下，規(guī)劃建筑領域是控制污染、減緩氣候變化的重要一環(huán)，故而在城市建設中，英國寧愿以極其審慎的腳步換取生態(tài)安全的保障。 2005年英國政府副首相辦公室發(fā)布了《規(guī)劃政策陳述：實施可持續(xù)發(fā)展》，作為英國政府在規(guī)劃領域全面推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的中央文件。

可持續(xù)囊括生態(tài)、 經(jīng)濟與社會可持續(xù)三方面，而生態(tài)又包含低碳概念，故而可持續(xù)為總宗旨由中央政府提出。至今為止，可持續(xù)的要求涵蓋了英國各層級規(guī)劃編制與實施的全過程，絕不僅限于概念階段，并覆蓋了多樣化的規(guī)劃子系統(tǒng)。

筆者梳理與總結了目前英國政府落實可持續(xù)理念，其采取的主要方法如下：

(1)在總體策略層面：采用可持續(xù)評價把關，法律規(guī)定地方發(fā)展規(guī)劃編制時必須同步進行可持續(xù)評價；

(2)在街區(qū)規(guī)劃層面：納入從綠色建筑延伸出的標準化綠色社區(qū)評價體系；

(3)在規(guī)劃子系統(tǒng)層面(本文主要選取建筑、交通系統(tǒng)等)：皆有對應的碳排放模型來衡量控制碳足跡；

(4)在詳細空間設計層面：數(shù)學分析網(wǎng)絡輔助衡量空間形態(tài)的可持續(xù)性。

2 總體策略層面：可持續(xù)評價

英國從20世紀90年代后期便開始將各層面的可持續(xù)戰(zhàn)略落實到城鄉(xiāng)建設的重大決策之中，并在歐盟戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的基礎上逐步將 “可持續(xù)性評價”(Sustainability Appraisal)納入規(guī)劃體系。

與戰(zhàn)略環(huán)評相比，作為“第三代”評價方法，可持續(xù)評價主要評估政策目標與行動策略之間的一致性 (consistency)與協(xié)同性(compatibility )，并更具有多學科綜合目標評價的特征[1]。

2004 年，英國《規(guī)劃和強制征收法案》正式要求在區(qū)域空間戰(zhàn)略(Regional Spatial Stratagies)和地方發(fā)展框架(Local Development Frameworks)的編制過程中進行可持續(xù)性評估 ，并需包含歐盟戰(zhàn)略環(huán)評的內(nèi)容(規(guī)劃文件均必須同時進行可持續(xù)性評價和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。目前實際做法是將這兩類評價合二為一，在一個評價報告中滿足兩項法規(guī)的要求)。

2010年后，英國的卡梅倫政府進行了主要針對英格蘭地區(qū)的規(guī)劃體系改革，改進原來日益龐雜的上層規(guī)劃指導(原來為規(guī)劃政策指導文件 PPS和PPG)， 增加基層規(guī)劃的靈活性，授予地方社區(qū)更大的規(guī)劃自主權，將原有規(guī)劃體系中的區(qū)域空間戰(zhàn)略——地方發(fā)展框架這兩個層面改革為地方發(fā)展規(guī)劃(LocaI Development PIan)——鄰里規(guī)劃(Neighbourhood Planning)兩個層次[2]。

改革后，相當于我國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的地方發(fā)展規(guī)劃編制時必須同步開展可持續(xù)性評價，評估編制中的方案能夠在環(huán)境、經(jīng)濟和社會等方面達到多大程度的可持續(xù)性目標。鄰里規(guī)劃和其他輔助性規(guī)劃文件的編制不需要進行這項工作，但開展戰(zhàn)略環(huán)評仍是必須的法定環(huán)節(jié)。

其具體的做法，主要利用統(tǒng)計學的計量分析法來考察各項規(guī)劃政策對規(guī)劃可持續(xù)性目標的實現(xiàn)有何種效應 ，如層次分析法、分績效貢獻率分析法、指標體系優(yōu)選法和主成分分析法等。評估是正效應還是負效應，所得的分數(shù)對應各項政策在可持續(xù)作用上的不同結論：是“積極的”(positive)、“消極的”(negative)還是“不確定”(uncertain)，或“無關的”(no relationship )。最后形成政策評估矩陣(Assessment of Policies Matrics)。這種評估為識別和消除規(guī)劃方案中可能隱含的負面因素提供了有效手段。

3 街區(qū)規(guī)劃層面：“綠色”社區(qū)評估-BREEAM Communities

BREEAM(Building Research Establishment Environmental Assessment Method建筑研究院環(huán)境評估方法)于1990年由英國建筑研究院(BRE)首次發(fā)布，是世界上最早被公認的綠色建筑評估體系。遍布全球五十多個國家的超過25萬座建筑物已獲得BREEAM認證，而BREEAM還有一個廣泛應用的、專注于綠色社區(qū)發(fā)展的分支——BREEAM Communities綠色社區(qū)評估認證體系 。BREEAM Communities(下文簡稱BC體系)更多地從城市和社區(qū)出發(fā)，定性定量指標結合，更注重從過程上對社區(qū)建設、運營管理進行指導控制[3]。BC評價得分按實際情況和既定可持續(xù)目標以及規(guī)劃政策需求之間的對照進行評判，包括 9 個方面，如表1所示。

表1 BREEAM Communities內(nèi)容表

這個綠色社區(qū)評估體系的每項指標都設有對應的權重表，英國被分為9個區(qū)域，不同區(qū)域根據(jù)其實際情況權重有所不同。

與常規(guī)理解不同，達標的社區(qū)運營成本并沒有大幅度升高，甚至可以降低成本。有關研究表明，BC體系控制下的可持續(xù)方案往往不會增加小區(qū)開發(fā)項目的資金成本。如果這些措施確實會產(chǎn)生額外費用，那么這些費用通?？梢酝ㄟ^較低的運行費用來償還[4]。

在英國，政府是BC體系的主要倡導者，而獲得評級的社區(qū)在市場是開發(fā)品質(zhì)的象征。較多證據(jù)表明，BC評級的社區(qū)為投資者提供了更高的回報率，并且提高了開發(fā)商和業(yè)主的租金和銷售額[5]。所以BC體系在英國乃至歐洲的應用度與接受度都較高。

4 規(guī)化子系統(tǒng)層面:多樣化的碳排放計算模型

可持續(xù)中的重要一環(huán)為減少碳排放。2016年英國的二氧化碳排放量為3.81億噸，已降至第一次工業(yè)革命期間的水平。其碳排放的大幅度下降主要歸功于天然氣代替了煤炭消費，2016年英國發(fā)電碳排放為275g/kW·h，比2012年(度電碳排放516g/kW·h)下降了47%①。同時城市規(guī)劃建設領域也為減排做出了巨大的努力，城市活動中碳排放的控制要點——建筑、市政工程施工與使用、交通出行等子系統(tǒng)也正是碳排放的主要源頭，英國科研機構針對這幾個方面都有開發(fā)相應的模型或軟件，規(guī)劃設計人員和城市居民都可用以計算或模擬碳足跡的情況。

4.1 建筑系統(tǒng)：ICE材料數(shù)據(jù)庫-Inventory of Carbon & Energy

ICE數(shù)據(jù)庫由英國巴斯大學(University of Bath)機械工程系可持續(xù)能源研究團隊開發(fā)，它是一個材料的蘊含能、碳系數(shù)的清單，便于設計人員對建筑、市政工程材料做出選擇。

數(shù)據(jù)庫涵蓋了二百多種材料的蘊含碳和蘊含能數(shù)據(jù)，包含可免費下載鋁、瀝青、黃銅、磚、水泥、混凝土、陶瓷、各類塑料、涂料等 34 種大類的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)單位為MJ/kg和kgCO2/kg。材料按照自身不同的生產(chǎn)工藝，是否考慮回收利用等進一步細分為若干子項，如水泥被劃分成水泥土、水泥砂漿、纖維水泥等。

ICE數(shù)據(jù)庫還包括各類不同材料不同年份的建材能耗散點圖、最佳建筑材料能耗浮動范圍、隱含碳排放數(shù)據(jù)、度量邊界范圍等內(nèi)容[6]。

4.2 建筑系統(tǒng)：施工碳足跡計算器-Construction Carbon Calculator

由英國環(huán)境署(Environment Agency)發(fā)布的Construction Carbon Calculator 建設施工碳足跡計算器讓需要進行工程建設的開發(fā)商、設計師、市民可根據(jù)選址、結構、材料、面積、施工中的通勤距離等計算整個工程的碳排放。

4.3 交通系統(tǒng) ：REMIT模型

詳細計算交通碳排放的計算模型有英國卡迪夫大學(Cardiff University)規(guī)劃學院開發(fā)的REMIT模型等。

REMIT(Reducing Emissions in Transportation)可測試不同指標下城市機動車的排放值變化情況(氮氧化物和碳氧化物)，變量因子包括機動車保有量的變化率、當量行駛距離的變化率(受交通限制政策、用地形態(tài)影響)、排放標準的變化(受汽車能源系統(tǒng)與清潔技術升級情況影響)等，并考慮了機動車的使用迭代②。

圖表可顯示每當量機動車平均排放與總排放值的變化，可幫助較直觀地判斷規(guī)劃交通政策最終的作用效果。比如，已知某地1990～2013年機動車保有量數(shù)據(jù)， 筆者模擬30年內(nèi)(1990～2020年)多種情況下的交通碳氮化物排量變化，在較高的經(jīng)濟增速下(假設汽車保有量增長率7%)，CO排放的標準變?yōu)樵瓉淼?.05(1990年值設為1)，可以使得CO排放總量在未來是下降趨勢，如圖1所示。CO2的減排技術無法達到CO的高標準，必須輔以交通限制政策，在相對于1990年0.6的交通限制，達到理想的當量0.5排放量，且機動車保有量增長率為2%時，才可使得CO2排放總量在未來保持穩(wěn)定，如圖2所示。這樣數(shù)據(jù)的模擬，可以幫助規(guī)劃師有針對性地制定設計策略與交通引導控制政策，對政策能將交通碳排的遏制達到何種程度心中有數(shù)。

圖1 1990～2020年間一氧化碳總排放量變化

圖2 1990～2020年間二氧化碳總排放量變化

5 詳細空間設計層面：網(wǎng)絡分析工具

在英國及歐洲多國，城市復興也是許多城市近二十年的規(guī)劃研究方向——重現(xiàn)生機且密度適當?shù)某鞘兄行哪芫徑庥玫氐穆樱档徒煌ㄍㄇ诘臅r間與能源消耗，帶來可持續(xù)的環(huán)境與社會經(jīng)濟活力，故而如何打造有活力的公共空間、塑造可持續(xù)的空間形態(tài)也受到極大重視。目前的詳細空間設計在傳統(tǒng)經(jīng)驗和案例積累的基礎上輔以了較多的計算機技術佐證(無法下定論某個空間指數(shù)達到一定值的城市就必然是好城市，但其為可持續(xù)的城市設計提供了一個參考評價手段。) 比如Urban Network Analysis Toolbox(UNA城市形態(tài)空間量化工具)、 英國倫敦大學開發(fā)的空間句法與卡迪夫大學開發(fā)的兼容CAD 與 GIS 的sDNA 輔助模型等。

UNA工具箱以及 sDNA等都能讓規(guī)劃設計人員使用數(shù)學網(wǎng)絡分析方法描述城市的復雜空間模式，從而解決城市設計中的一些具體問題。比如：網(wǎng)絡中心性Centrality可以幫助預測一些有趣的城市現(xiàn)象。例如，怎樣的設計可以幫助此地可達性達到最高，從而發(fā)展成商業(yè)密集區(qū)；怎樣的設計可以使得在生態(tài)的前提下，土地的價值得到提升等[7]。它們提供了一個框架，可以描述交通移動、場地和建筑落點之間的關系。它將城市環(huán)境的物理現(xiàn)實抽象地表示為3個要素的組合：代表通勤發(fā)生的路徑，路徑交叉的節(jié)點，以及代表最終目的地的建筑物。 其度量的結果可以描述人與地點之間的連接度、通達性的結果。UNA允許規(guī)劃設計師計算5種空間網(wǎng)絡上的數(shù)學指數(shù)：覆蓋度、引力指數(shù)、居間指數(shù)、臨近指數(shù)和直率(Reach; Gravity; Betweenness; Closeness and Straightness)。這些模型都于ArcGIS10平臺上提供部分免費的試用版。

6 對比與啟示

6.1 同我國的橫向?qū)Ρ?/h3>

作為世界上“最大的發(fā)展中國家”，我國曾經(jīng)以高額的生態(tài)消耗為代價，資源短缺、環(huán)境污染、人地沖突等使得城市陷入了“不可持續(xù)”的危機，所以可持續(xù)一詞即便不斷贅述，也仍將是我國城鎮(zhèn)化進程中長期的主題和追求。

可以看到的是，英國近些年確實取得了實質(zhì)性的環(huán)境改善，達到了承諾的減排目標，經(jīng)歷了從困境到逐步改善的過程，給了我們信心和可借鑒的經(jīng)驗?？陀^來說，我國目前在國策上也將生態(tài)建設提到了前所未有的高度，但在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，對應于前文闡述的4個層面，我國的情況是：

(1)我國針對重點項目的環(huán)境影響評價制度較為完善，但針對規(guī)劃戰(zhàn)略、策略層面的可持續(xù)評價(在我國采用的是戰(zhàn)略環(huán)評)目前在土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃等特殊專項規(guī)劃中進行，在城市(縣)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃層面中的實踐極少，且目前的戰(zhàn)略環(huán)評沒有法律效力，只能供決策時參考。

(2)我國國內(nèi)的綠建標準鮮有拓展到社區(qū)體系的研究， 《中國生態(tài)住區(qū)技術評估手冊》等技術導則已經(jīng)發(fā)布，但應用度較低，生態(tài)住區(qū)的一系列要求還沒有真正進入相關法規(guī)與規(guī)范中。

(3)由于各種客觀原因，目前我國的能源結構優(yōu)化工作雖在不斷推進中，碳排放量控制還并未納入各項規(guī)劃編制要求。

(4)網(wǎng)絡分析平臺要求精細的空間節(jié)點和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)，需要開放優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)的支持用于前期整理。由于項目的時間緊迫、數(shù)據(jù)開放度低等多種因素，空間網(wǎng)絡分析等各種數(shù)論方法較難在常規(guī)的設計項目中實踐。

6.2 對我國生態(tài)城市建設的啟示

(1)對指標評價體系高度重視

法律規(guī)定了地方發(fā)展規(guī)劃必須附有可持續(xù)評價，一個強制性的評價體系就等于用統(tǒng)一的價值觀與質(zhì)量要求把關了各地、各規(guī)劃編制單位對可持續(xù)的落實。方案、策略的優(yōu)秀與欠缺都有了更客觀的判斷依據(jù)。

同樣，生態(tài)、綠色社區(qū)的設計理念豐富，但都整合歸納在BC指標體系里，為社會帶來標準化的操作模板。

(2) 對定量與定性分析相結合的充分運用

無論是碳排放計算還是空間網(wǎng)絡分析，定量分析的納入從數(shù)據(jù)角度給予了支撐，助力提升規(guī)劃判斷的科學性。

(3)對立法與制度化根本強調(diào)

不論是上述的可持續(xù)評價還是碳排放控制要求，都形成了法律文件(碳排放相關法律為《氣候變化法案》)，形成了規(guī)劃制度。只有制度的確立和技術方法的普及這二者相輔相成，才可以保障可持續(xù)全面進入城市建設的決策和操作中，才可將其真正落到實處。

文中圖表來源：

表1 來源于Breeam官網(wǎng) http://www.breeam.com/communities，作者翻譯整理后自繪。

注釋：

①數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引于https://www.carbonbrief.org/ 網(wǎng)站，由英國商務能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部(BEIS)以及世界資源研究所(World Resources Institute)共同發(fā)布。

②ICE數(shù)據(jù)庫、REMIT模型、sDNA軟件內(nèi)容來源于卡迪夫大學城市規(guī)劃學院生態(tài)城市專業(yè)資料。