我國世界自然遺產旅游景區的管理問題與對策

王索因

世界自然遺產作為世界遺產的重要組成部分，其不僅有著很好的科研、生態價值，也是區域旅游經濟發展的重要依托。當前，我國世界自然遺產均成為著名旅游景區，每年吸引國內外大量游客，但在景區的管理中卻存在著不少的問題，包括多頭管理問題突出、人為破壞現象嚴重、旅游負擔日益加大和配套服務建設滯后，文章基于此，就如何化解此類問題提出了相應的對策。

世界遺產指被聯合國教科文組織審核批準列入《世界遺產名錄》的遺產，是全人類共有的財富。根據遺產的形態，世界遺產有自然遺產、文化遺產、文化景觀遺產以及自然與文化雙重遺產四種基本類型。自然遺產入選標準主要是看其是否具有自然生物學、地質學等層面的價值，自然遺產均為有著科學以及重要保護價值的地區。我國作為國土面積世界第三的大國，境內世界自然遺產數量位居全球首位，截止到2018年已有13處。自然遺產因其地形地貌、生物群落、自然景觀的獨特性，有著很高的旅游價值，我國世界自然遺產均為著名旅游景區，且不少屬于國家旅游局認證的五A級景區，如武陵源景區、三清山景區、黃龍景區等。旅游經濟的發展為國人更好地了解境內世界自然遺產提供了便利，但景區管理中的問題同樣不容小覷，尤其是旅游負荷過重、人為損害等，不僅對自然遺產的永久保護帶來了負面影響，也不利于自然遺產的可持續開發。

一、我國世界自然遺產旅游景區管理中的問題

（一）多頭管理問題突出

我國世界自然遺產旅游景區采取的是屬地管理原則，由遺產所在地的地方政府管理，遺產管理者的任命、財務管理權以及資源管轄權均由地方政府負責，比如四川九寨溝自然遺產設有九寨溝管理局，為四川省阿壩藏族羌族自治州州政府直屬事業單位。但從更宏觀的視角來看，我國世界自然遺產旅游景區存在著多頭管理的現象，自然遺產旅游景區各類管理任務分別對應不同的職能管理部門，各部門均形成了一套由上而下的垂直管理系統，負責不同管理任務的業務指導。在中央層面，國務院雖然明確將自然遺產的管理職責劃歸給住建部，但多個中央部委均對自然遺產有一定的管理之權，比如財政部、教育部、國土資源部、環保部、林業局乃至文物局等，這雖然是處于對口管理的需要，但在實際的管理中，卻容易導致出現效率低下乃至管理不到位的現象。多頭管理致使不同職能部門之間的管理權限交叉融合，增加了政出多門、推諉扯皮的風險。

（二）人為破壞現象嚴重

世界自然遺產是大自然留給中華兒女的寶貴財富，不僅有著極高審美價值，也有深厚的科研、生態、社會和經濟價值，需要被永久地保護。然而，在當前的世界自然遺產旅游景區的管理中，卻存在著人為破壞的現象，這一行為給世界自然遺產的保護帶來了巨大的危機。人為破壞主要表現在以下兩點，首先，建設性破壞。世界自然遺產與旅游經濟的融合為遺產經濟價值的發揮提供了條件，但在實際的開發過程中，存在著管理不嚴格，資源破壞嚴重的現象，給遺產的保護帶來了新的問題。最為典型的便是在自然遺產內部違規修建各種交通、住宿、商業設施。其次，修復性破壞。世界自然遺產旅游景區內的各項景點，尤其是人文景點，在長期的發展中出現了損毀、坍塌等現象，修復工作需要堅持“修舊如舊”的基本原則，但在實際的修復過程中出現了違規修復的現象，導致修復景點與原有環境不協調，比如，上饒市三清山旅游業發展集團擅自在三清宮建設控制地帶內實施東西廂房復原重建工程。

（三）旅游負擔日益加大

世界自然遺產旅游景區因其風光秀美、景色宜人，深受國內外游客的青睞。地方政府為了發展旅游經濟，推動住宿、娛樂、餐飲和文化等行業的發展，積極利用世界自然文化遺產，打造區域旅游名片。但旅游經濟在發展中卻由于管理不到位，出現了負擔過重的現象，給旅游景區的保護帶來了巨大的壓力。世界自然遺產旅游景區每日的游客承載量有一定的限制，超出此一限制便會給景區管理以及保護帶來風險，從而對世界自然遺產的文化以及生態平衡造成破壞。然而，當前世界遺產旅游景區“超負荷”運營已成常態，特別是在小長假、黃金周期間，游客摩肩接踵的現象極為常見，以四川九寨溝景區為例，2017年7月以來，入溝人數連續5天超過12 000人，給景區生態人文環境帶來巨大負擔。旅游過度開發、游客數量激增都加劇了游客管理難度，游客不文明現象得不到有效的制止，破壞自然景觀、人文景觀的現象屢見不鮮，如古墻磚面被涂抹刻畫等。

（四）配套服務建設滯后

世界自然遺產旅游景區是我國旅游行業的重點景區，每年均會吸引大量游客前來觀光，因此，做好配套服務的建設就成為景區更好地服務游客的客觀需要。但當前自然遺產旅游景區在管理中存在著過度開發與配套服務建設不足的雙重問題。一方面，大量華而不實，對自然遺產保護有害的項目大量上馬，另一方面，與游客切身利益相關的配套服務建設卻長期停滯不前，嚴重影響了游客的觀感與滿意度，這對于景區的長遠發展是非常不利的。以最為基礎的衛生間為例，自然遺產旅游景區面積通常很大，衛生間數量稀少，且分布不均，難以滿足游客的需要。而其他體現旅游景區人文關懷的配套服務要么處于空白狀態，要么名不副實，比如母嬰室、醫療救助站、矛盾仲裁處等，給游客的旅游出行帶來了極大的不便。

二、我國世界自然遺產旅游景區管理對策

（一）理順管理體制

現階段我國自然遺產旅游景區在管理中存在多頭管理的問題，給管理活動的深入開展增加了難度。相比之下，美國作為世界自然遺產數量排名第二的國家，在自然遺產的管理方面有很多可借鑒之處。美國世界自然遺產采用的是垂直管理與單一管理模式，列入世界自然遺產的國家公園實行垂直管理，由聯邦政府負責，其他自然遺產由內政部下設的公園管理局負責，其他機構沒有管理權限。我國需要依托國情，建設世界自然遺產統一管理機構，理順管理體制。

（二）加強遺產保護

世界自然遺產旅游價值的開發，必須以遺產的保護、傳承為前提，竭澤而漁式的發展顯然不符合中國人民的利益。因此，國家要加強世界自然遺產的保護工作，全面防范遺產開發中出現的人為破壞現象。對此，一方面要加強法律法規建設，推進以世界遺產保護為主題的《世界遺產保護法》的立法工作，將世界自然遺產的保護作為法律建設的重要內容，另一方面，要構建遺產保護預警機制，將事后的懲處前置為事前的預防，降低人為破壞對自然遺產的影響。

（三）合理發展旅游

世界自然遺產不僅是遺產所在地的寶貴財富，更是中華民族乃至世界的寶貴財富，因而，在旅游開發中，必須注意合理開發、科學開發，避免出現殺雞取卵式的開發。合理發展旅游經濟，需要將景區做好游客的限流工作，根據景區生態保護的實際需要，對游客進行限流，確保游客不成為景區管理的負擔。同時，景區要加強游客的管理，針對游客在觀賞中出現的不文明行為乃至違法行為，要及時糾正，必要時報送公安機關，從而徹底改善景區的旅游生態。

（四）優化配套服務

近年來，隨著社會經濟的不斷發展，旅游業出現了爆炸式的增長。但在游客數量增加以及旅游收入增長的同時，旅游業內部仍然存在著不少的問題，尤其是在游客服務中，更是如此。配套服務的欠缺對游客旅游體驗以及滿意度均有重要影響。因此，世界自然遺產旅游景區要秉持人文化的旅游發展理念，在不損害自然遺產的前提條件下，加強各項配套服務設施的建設，尤其是游客反映最為強烈的配套設施建設，比如衛生間、休息室等，以提高景區的服務能力與服務水平。

三、結語

世界自然遺產作為大自然留給人類社會的寶貴財富，人們在對其進行開發利用的過程中，要注意做好保護工作。特別是在當前旅游經濟持續發展、自然遺產旅游景區人數不斷增加的今天，更要加強景區的管理工作。針對當前自然遺產旅游景區在管理體制、遺產保護等環節存在的問題，相關管理者要采取好有效的應對措施。

（作者單位：西安財經學院行知學院）