新時代農村治理結構存在的問題及對策

于丁一 翟子旭 李 嫣 史 利

農村治理既是國家治理體系的重要組成部分，也是實施鄉村振興戰略的基石。黨的十九大強調要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。這是我們黨在新時代對鄉村治理工作改革發展作出的一項重要決定。隨著村民自治的逐步推進，“鄉”與“鄉村治理”隱含的問題逐漸凸顯。筆者在新時代快速發展的新征程背景下，有針對性地對農村治理結構存在的問題進行探討。不斷優化適應鄉村振興戰略的治理結構，對提高農村治理結構規范化、制度化，厚植中國共產黨執政根基等都具有重要的現實意義。

一、新時代農村治理結構存在的主要問題

當前，我國推進鄉村經濟振興發展戰略進一步實施，農村地區治理工作主體的使命更加艱巨，面對的挑戰更加緊迫，暴露出來的問題更加突出。在鄉村振興戰略逐步推進下，我國農村治理結構仍然存在以下幾個突出的問題：

（一）農村基層黨組織核心地位與現實存在落差

從農村治理結構的角度看，新時代我國農村基層黨組織在治理機構中應有的地位與現實地位尚有落差。這種落差具體表現在四個方面：一是農村基層黨組織在開展農村工作時領導權力不夠，且與權威不匹配；二是農村基層黨組織的統籌發展能力仍顯薄弱；三是現有資源充足，但基層黨組織的治理資源組合能力欠缺；四是在市場方面對新經濟組織和新社會組織的納入效力有待提高。

（二）鄉鎮政府在治理結構中的作用缺失和越位

鄉鎮政府在治理結構中的作用缺失，是指鄉鎮政府在農村治理中應承擔為其他治理主體提供公共服務的供給一側，但現實中需求側有需求而供給側不作為；角色越位是指鄉鎮政府在農村治理過程中的行為超出理論預期的角色定位和權責邊界，干預其他治理主體，導致治理無序性。

（三）村委會主體地位存在弱化

村委會作為由全體村民代表投票組成的一個獨立自治組織，不僅是村民自治的“權力機關”，還是監督和執行機關。可以說，村委會在各個關系制度體系中的地位和作用直接使其發揮了同其他群眾治理主體之間錯綜復雜關系的絕對性。但是，在這種復雜的村級管理關聯網絡中，村委會與其當地的村民、農業地區的基層黨組織及其鄉鎮政府、市場化的治理主體之間的聯系最為重要。而村委會原本是權力機關卻反過來被權力制約，和自己原本的角色成異化狀態。

（四）市場性治理主體侵占其他治理主體的活動空間

市場性治理主體之所以可以發展，是因為其存在的目的就是獲取利潤。利潤如何分配取決于權力主體之間的妥協和博弈。在一定程度上，利益分配制度與權力制度是同構的。[1]因此，市場化治理主體更傾向于與為自身利益持有權力的治理主體進行互動并通過權力運行獲得更多治理收益。農村基層黨組織、鄉鎮政府或村民自治組織都有可能成為市場治理主體的潛在“獵殺”對象，市場治理主體與其中任何一個治理主體的合作都可能演變為“資本權力和國家權力”（特別是地方政府的聯合）。在增加資本能量的同時，導致了兩者之間的非法勾結[2]，從而蠶食了其他治理實體在整體治理實體結構中的地位。

二、 新時代農村治理結構優化對策

（一）加強黨組織對農村治理的結構性嵌入

新時代鄉村振興的推進要求農村基層黨組織在農村治理結構中能夠始終居于“總攬全局、協調各方”的結構性方位，通過“結構性嵌入”[3]來實現和確保對其他農村治理主體領導關系的真實與有效。

正確認識黨組織與社會的關系，通過結構嵌入、實現并保證與其他農村治理主體的領導關系。農村基層黨組織嵌入農村治理，需理順其與村民、社區自治團體以及鄉鎮政府等市場化治理主體之間的關系，并在治理過程中嵌入農村群眾利益,嚴格落實和全面推進中央提出的村黨組織書記任村委會主任、村級集體經濟組織和合作經濟組織負責人的制度，通過法定程序真正解決長期存在的村“兩委”矛盾問題。正如鄧小平同志所說,經濟越發展越能夠感受到政治體制改革的重要性。當政治體制改革與經濟體制改革不同步,就會阻礙社會的發展。[4]

（二）加快城鄉融合發展優化治理結構的外部環境

加快推進城鄉融合發展，有利于為我國農村治理主體組織架構營造良好的外部環境,激發農村治理工作動力,為我國農村治理的內生和中小型治理主體的形成培養創造條件。為有效解決當前我國農村治理結構中存在的問題,加快城鄉融合發展速度,要重點考慮以下三個因素。一是明確各個農村治理主體所處的結構性地位與作用,這是協調農村治理主體之間相互協調和有序發展的前提。二是提高農村基層黨組織的領導能力與地位，增強農村基層黨組織利益整合的能力,明確其與其他農村治理主體的領導關系。三是提升村委會的自治能力，這既是其履行自治職責的角色和功能，又是理順其他治理權利主體之間的重要條件。徐勇等人在對村民自治工作進行研究時明確指出，村委會的綜合治理能力至少應該包括三個層次：一是村委會能夠獨立地支配和管理組織治理；二是村委會必須具備自我管理的素質；三是村會可以將對于組織內部的治理活動行為進行規范和制約。[5]

（三）加強對市場性治理主體的規制

市場性治理主體是影響農村治理績效的關鍵因素。 第一，應加強企業家黨性教育、法治知識教育，并且通過相關政策學習,提高其政治、法制、紀律、公共保護與社會責任方面的覺悟。第二，要轉變創新鄉村治理的思路與治理手段,創新“利益至上”的治理模式,促進農村治理民主化，實現全面健康發展。第三，重視企業家培養,提高其文化水平、提升其政治站位。第四，建立健全監管處罰機制,嚴格遵守“一事一議制”,堅守公開、公平、透明的原則。

（四）健全治理主體之間的互動監督機制

監督是限制行為者行為選擇的有效方式。針對農村治理結構存在的問題，完善農村治理主體間的監督機制，應從兩方面著手。第一，構建符合不同農村治理主體利益表達能力的利益表達機制。國家要通過法律政策的調控改變地方政府在社會管理中存在的信息欠缺、信息封閉和信息歧視等現狀，完善政務公開制度，提高政務透明度,為普通農民等弱勢治理主體構建更多的利益表達平臺。第二，加快完善實現農村各方治理利益的社會協同機制。協同治理理論強調了治理過程中各治理主體之間的相互溝通和協調，最大限度形成了治理共識,降低了治理的風險和成本,對于不同治理主體共同利益的實現具有重要的參考價值。不同身份、利益目標的各類農村社會治理主體在進行利益沖突問題的處理過程中，必須始終堅持溝通、協商的觀點,以對話的方式來處理和解決利益沖突。但是,面對不同資源和能力的管理主體,僅依靠其自我調節顯然不夠,且很難做到平等協商,這就要求農村基層黨組織和鄉鎮政府要從群眾中來、到群眾中去,努力爭取所有利益相關者的積極參與,充分聽取各方利益與合理要求，采取協商的手段，以達到治理績效的最大化。

總之，農村治理的重要內容之一就是農村治理主體結構。農村治理結構問題的產生，除了理念和文化等因素，更應考慮制度供給的滯后、結構運行機制的不完備和治理主體間權力制約的失衡。強化黨組織對治理結構嵌入，加快城鄉融合發展，優化治理結構的外部環境，加強對市場性治理主體的規制，健全治理主體之間的互動監督機制，希望有效解決農村治理結構中引發的各種矛盾和沖突，為農村社會的良性發展保駕護航。