吉布提自貿區“剪影”

文/本刊記者 章蔓菁

在定位、規劃、組織架構等方面，吉布提自貿區均有著縝密的布局；而面對即將進入的運營期，其也有著自身的思考。

在中資企業投資非洲的實踐中，境外經貿合作區（下稱“合作區”）是一類極富特色的模式。2018年7月5日，由招商局集團、大連港集團以及吉布提政府共同合作開發的吉布提國際自貿區，歷經十一個月的奮戰，達到了開園運營的條件，正式開園。此次開園，距離2008年中國商務部批準首批七個中非經貿合作區已有十年之久。站在前人的肩膀上，吉布提國際自貿區在定位、規劃、組織架構等方面，均有著縝密的布局，而面對即將進入的運營期，也有著自身的思考。

謀定而后動

找準自身定位和規劃，是合作區在一開始就需做出的重要選擇，其影響將貫穿合作區的整個生命周期。社科院西亞非洲研究所研究員姚桂梅曾撰文指出，在現存的中非經貿合作區中，有一些合作區對于產業的選擇以及未來的規劃不十分明確，同時還存在對于合作區定位過高、產業選擇過雜的現象，影響了合作區的長遠發展。

對此，吉布提國際工業園區運營有限公司副總經理邵月波深有體會。在十幾年耕耘非洲經貿合作區的過程中，他曾親眼目睹一些合作區因為缺乏定位和規劃而導致后期經營陷入艱難境地。“早期，企業對于合作區沒有什么概念，往往是摸著石頭過河。一些企業甚至一上來就是想工程建設，根本沒有對園區的定位和規劃。”邵月波說，“但如果將合作區看成一段‘微笑曲線’，工程建設其實處在曲線的底端，前期的定位和規劃以及后期的運營、招商引資和園區服務才是價值最高的兩端。”

吉布提國際自貿區的定位，旨在將蛇口工業區的開發經驗推廣到吉布提，打造“非洲蛇口”。之所以這樣定位，基于的是對該國政治、經濟環境以及地理位置的全面分析。在邵月波看來，一方面，吉布提具有優越的地理條件，其地處紅海出海口，是東非地區和紅海-蘇伊士運河通道上的重要港口，也是緊鄰非洲輕工業大國埃塞俄比亞的出海口。盡管隨著埃塞俄比亞與厄立特里亞邊境爭端的結束，馬薩瓦與阿薩布等港口未來可能成為埃塞俄比亞北部的出海口，但考慮到當地長期以來的政治局勢，吉布提的優勢仍然突出。另一方面，通過對吉布提多年進出口數據、航運數據等信息的分析，可進一步確定該國主要輻射的國家、人口和產業。其中，埃塞俄比亞約95%的對外貿易需要通過吉布提處理。基于此，吉布提自貿區的定位得以明確，以埃塞俄比亞為主要服務對象，兼顧周邊的也門、索馬里和厄立特里亞。

在產業規劃方面，吉布提自貿區的思路是緊扣園區定位，結合本國特色，發展優勢產業。“吉布提自貿區是從園區的定位開始起步，逐步落實到產業規劃；在確定好主導產業之后，再從吉布提的周邊國家和中國國內引入對應產業的龍頭企業，由它們進行產業鏈的配套。”邵月波總結道。經過仔細考量，吉布提自貿區將擬發展的重點產業定位在物流業、商貿業以及簡單的出口加工制造。這其中，如果說發展物流業和商貿業是基于吉布提得天獨厚的港口優勢，那么發展簡單的出口加工制造，則是基于吉布提的國情而做出的選擇。

目前，業內專家普遍將境外經貿合作區的產業規劃分為三類：一類是市場尋求型，其要求合作區所在的東道國擁有廣闊的市場需求和較低的生產要素成本；一類是出口導向型，其要求合作區所在的東道國在國際貿易中關稅偏低，產生貿易摩擦的可能性相對較小，也較少會受到反傾銷、反補貼的限制；一類是資源開發型，其要求合作區所在的東道國具有優質的自然資源和能源。而在邵月波看來，一方面，吉布提的產業結構非常不均衡，高度集中于服務業，幾乎沒有第一產業和第二產業，并且，全國具有勞動能力的人口僅在二三十萬左右，決定了其不適合發展大規模的勞動密集型產業；另一方面，從吉布提出口的產品可享受歐洲、美國的優惠關稅，并且不受反傾銷、反補貼的限制。綜合考慮這些因素，發展簡單的出口加工制造成為現實選擇。“從這些年的經驗出發，我們認識到園區的定位和產業規劃一定要充分結合東道國當地的實際情況，切忌盲目照搬。”邵月波總結道。

除了產業規劃，施工前的設計規劃——總體性規劃、控制性規劃和詳細性規劃，同樣會對合作區的建設產生重要影響。特別是總體性規劃，在邵月波看來，雖然不直接指導施工建設，但卻指導著控制性規劃和詳細性規劃，最能體現合作區的建設思路。“整個吉布提自貿區的規劃面積是48.2平方公里，但資金是有限的，所以需要先通過總體性規劃，確定好每一階段的開發重點，讓有限的資金帶動整個合作區的發展。”邵月波說。經過一系列的研究，最終總體性規劃確定的方案是：在48.2平方公里中先劃出6平方公里作為一期工程；這其中，再劃出2.4平方公里作為起步區，并將現有資金先用于起步區的投資建設。未來，再逐漸從2.4平方公里拓展到6平方公里，最終拓展到全部的48.2平方公里。“我們將起步區的地址選在去埃塞俄比亞必經的公路上，其距離港口的直線距離在8公里左右。”邵月波向記者比劃道，“先把最遠端開發出來，再一點一點向港口延伸；離港口最近的地方，留到未來去開發，以實現整體收益的最大化。”

邵月波

尋求共贏之道

不同于境內的產業園區開發，境外經貿合作區的建設除了要符合園區本身的發展規律，在很大程度上還要依賴于東道國的政治環境。隨著中企在非洲投資規模的不斷增長，一些質疑聲音也開始浮出水面。受此影響，東道國政府對待合作區的態度更加敏感，也因此會給合作區的投資建設帶來相應挑戰。

吉布提自貿區就遇到了這一問題。邵月波向記者介紹說，吉布提國土面積較小，自然資源也較為匱乏，而園區的面積較大，同時開發時限達99年，因此一開始吉布提議會層面對合作區項目的顧慮較大，代表吉布提政府的吉布提港口與自貿區管理局，堅持要求拿到合作區的控股權，持股比例需達到60%。

“此前，合作區的組織架構一般是先在頂層成立一個一級管委會，由兩國的重要政府官員出任其中的職務，第二層則是由二級公司和合作區所在地的相關政府官員組成，第三層才是園區開發的實體公司，中方一般會在實體公司擁有絕對的話語權，從而可以全權主導整個項目的建設和運營。”邵月波表示。因此，對于吉布提政府的這一要求，中方一度感到很為難，畢竟吉布提方面對于合作區的建設和經營并不熟悉，一旦讓其拿到控股權，如果后續出現雙方意見不一致的情形，中方的決策將會受到較大掣肘。如何既滿足吉布提方面的訴求，又確保自身在項目中的主導權，成為必須應對的挑戰。

為解決該問題，中方展開了詳細的研究和討論，最終設計出一套“輕重財產分離”的組織架構。具體而言，該模式要求分別設立一家資產公司和一家運營公司，吉布提方面持有資產公司60%的股份，中方持有40%的股份，雙方的資本金投入到資產公司，整個項目的開支由資產公司來劃付。但雙方不能向資產公司派駐人員，目的是使資產公司成為不具備實際管理職能的“殼公司”。運營公司方面，則由中方持股60%，吉布提方面持股40%，雙方向運營公司派駐人員，再通過簽署委托運營協議，讓資產公司將資產的運營權限交給運營公司。通過上述方式，在滿足吉布提方面的控股需求的同時，確保了中方在合作區實際管理上的主導權。

經過艱苦的談判，上述模式最終得到了吉布提方面的認同。同時，為充分發揮各方的比較優勢，實現共同利益的最大化，對于吉布提方面派駐到運營公司的董事，中方還提出了相應的要求。“我們要求由吉布提政府的勞動、海關、投資等部委的相關負責人出任董事，因為這些部委與合作區的運行息息相關，有助于我們與政府進行更好的溝通和協調。”邵月波說。

而在施工建設過程中，也同樣存在著如何平衡中非兩方不同訴求的問題。一方面，吉布提的地質條件較差，其荒漠遍地都是火山巖和沙漠焦土，極大地增加了勘探工作的難度；另一方面，當地的承包商和工人缺乏工程建設方面的經驗，只能從事相對簡單的工種。但盡管如此，吉布提政府仍希望中國企業能夠盡量增加當地工人的使用率，并要求讓當地承包商參與到工程建設中來，甚至劃定了嚴格的比例。在邵月波看來，鑒于當地承包商的行業經驗有限，其工程進度具有較大的不確定性，如果不加思考地將工程交給它們，很可能會導致工期的延誤；但如果由中國企業一方完成，不僅不符合吉布提政府的要求，同時也有違合作共贏的理念。經過謹慎考慮，最終確定的方案是，由中方企業負責工程的關鍵節點，當地承包商則先主要負責難度和重要性相對較低的部分。“最終，20億元的項目工程款中，約有6個億給了當地承包商，相當于用這6個億培養了當地的施工單位和技術人員，給當地市場留下了一筆長期財富。”邵月波說。

消除發展痛點

吉布提自貿區的正式開園，意味著其已具備運營條件，很快將進入運營期；而這一階段正是合作區能否產生實際效益，實現中非共同發展的關鍵所在。在專家看來，目前境外經貿合作區的運營普遍面臨三大痛點：一是如何降低漫長運營期內的風險，二是如何及時滿足建區企業和入區企業的資金需求，三是如何找到能夠產生穩定現金流及利潤的內部造血機制。

在風險防控方面，專家學者普遍認為，當地產業鏈的不健全、區外基礎設施差、法律和政策變動、安全以及輿論質疑，是目前中非經貿合作區普遍面臨的風險。對此，吉布提自貿區的思路是立足現實、把握重點。在邵月波看來，面對當前的客觀環境，有些風險短期內單靠企業個體難以有效解決，像產業鏈的問題、基礎設施的問題以及輿論質疑等問題，都需要一個長期的應對過程。

“就吉布提自貿區而言，我們將主要精力放在了政策風險的防控上，通過申請總統令來減少政策變動對合作區運營的不利影響，涉及到的范圍包括確認自貿區的占地、合資公司對自貿區的權利、‘輕重資產分離’的架構、自貿區內適用的法律法規以及相關的土地劃轉等問題。”他同時表示，目前由合作區申請的總統令均已正式頒發，未來爭取將總統令上升到吉布提人民議會的層面，推動形成相關的法例，以進一步降低政策變動風險。

對于資金問題，業內人士普遍認為，無論是建區企業還是入區企業，目前均面臨著現實的資金壓力。對于建區企業而言，合作區在建設期需要大量的資金投入，但現金流卻只能在運營期逐漸產生。這一客觀存在的錯配單靠企業自身的力量難以解決，亟需引入外部融資渠道。而對于入區企業而言，由于中小企業居多，也有著普遍的流動資金需求，而現有的融資渠道則難以填補缺口。

對于建區企業的融資困境，邵月波有著自己的看法：“隨著企業從單純的對外工程承包轉向合作區的投資方，融資難度是不一樣的。”在他看來，在原先的境外承包工程模式下，東道國當地的業主如果有融資需求，該國政府往往愿意為其提供主權擔保，因而向銀行申請融資相對容易。但中企在投資建設合作區時，其地位已從承包商轉變為業主，加上東道國對合作區模式也并不熟悉，因此較難提供主權擔保。在此情況下，銀行在審核時會重點關注項目本身的現金流，并且往往會要求企業自身先投入一定比例的資本金，還可能會要求項目取得中信保的承保。“這些要求增加了企業的融資難度。而即便企業能夠獲得融資，融資款的發放通常也需要一年多的時間。這期間，企業會面臨較大的墊資壓力。”

對于入區企業的融資，邵月波則有一套大膽的設想。在他看來，借助吉布提自貿區的海關系統，建區企業能夠有效地監控區內所有貨物的流轉，同時也能夠大致掌握貨物的品類、數量以及價格等信息。以此為基礎，可嘗試以合作區為背書，推動金融機構為入區企業提供短期融資。“目前我們正在推動這個思路落地，期待未來能有結論。”

眼下，合作區開園已過去一個多月的時間，除了風險控制和融資問題外，如何讓前期的產業規劃在運營期內落地，成為當前合作區的重點工作。據了解，目前合作區已有20多家企業入駐，主要涉及制造業和物流業；未來，合作區將計劃繼續打造商貿城和引入簡單的出口加工制造。

對于吉布提自貿區的未來，邵月波充滿信心。在他看來，中資企業在境外經貿合作區的建設上已經有了時間與經驗的積累，這為新進入者提供了豐富的案例庫，只要悉心研究，合作區在發展到一定階段后一定可以實現盈利。因此，與其急于求成，不如踏踏實實走好每一步。“吉布提自貿區猶如一個剛滿月的孩子，目前尚在襁褓中。我們需要做的就是好好呵護、仔細培養，讓它能有一個無限美好的未來”。