從合法性視角論國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批條件

李華文

國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批，是指海事部門按照法定的程序?qū)M(jìn)入中華人民共和國(guó)口岸的外國(guó)籍船舶和航行國(guó)際航線中國(guó)籍船舶是否符合進(jìn)口岸法定條件的情況進(jìn)行審核，并作出決定同意或拒絕其進(jìn)入口岸的行政許可。對(duì)國(guó)際航行船舶進(jìn)行進(jìn)口岸審批是各國(guó)的通行做法，也是我國(guó)履行《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》的具體體現(xiàn)，其主要目的是為了提高國(guó)際航行船舶的通關(guān)效率。

國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸的審批條件規(guī)定在交通運(yùn)輸部《海事行政許可規(guī)定》第十五條，其要求國(guó)際航行船舶欲獲得進(jìn)口岸審批，除必須滿足船舶、船員符合相關(guān)安全要求以外，還要求船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)滿足安全、防污染和保安要求等。對(duì)海事部門是否需要在進(jìn)行國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，對(duì)船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求實(shí)施審查，目前業(yè)界有不同的理解，各地審批國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸的做法也略有不同。筆者認(rèn)為有必要結(jié)合上位法、內(nèi)部規(guī)范、國(guó)內(nèi)習(xí)慣做法等，從合法性和合理性的角度對(duì)國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件進(jìn)行分析與論證。

一、國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批條件

國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批屬于海事行政許可之一，其辦理的法律依據(jù)規(guī)定在《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條，即國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批包括如下六項(xiàng)條件。（一）船舶具有齊備、有效的證書(shū)、文書(shū)與資料。（二）船舶配員符合最低安全配員的要求，船員具備適任資格。（三）船舶狀況符合航行、停泊、作業(yè)的安全、防污染和保安等要求，并已制定各項(xiàng)安全、防污染和保安措施與應(yīng)急預(yù)案。需要護(hù)航的，已經(jīng)向海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。（四）船舶擬進(jìn)入、通過(guò)的水域?yàn)閷?duì)國(guó)際航行船舶開(kāi)放水域，停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)滿足安全、防污染和保安要求。（五）載運(yùn)貨物的船舶，符合安全積載和系固的要求，并且沒(méi)有國(guó)家禁止入境的貨物或者物品；載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶按規(guī)定已辦理船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物申報(bào)手續(xù)。（六）核動(dòng)力船舶或者其他特定的船舶，符合我國(guó)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。海事業(yè)界除對(duì)第四項(xiàng)審批條件有不同理解外，對(duì)其他五項(xiàng)審批條件均基本沒(méi)有異議。

二、國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件的法律分析

1.變相設(shè)置前置許可，違背《行政許可法》規(guī)定

國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件規(guī)定，海事部門應(yīng)對(duì)船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。如果海事部門只是依靠港口行政管理部門公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行形式審查，那這種審查又意義何在？毋寧由港口行政管理部門按照其法定職責(zé)對(duì)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。如果海事部門在進(jìn)行國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，要求相對(duì)人自行提前取得港口行政管理部門的同意靠泊意見(jiàn)，相當(dāng)于變相設(shè)置前置許可，違背《行政許可法》第十六條關(guān)于法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的，不得增設(shè)行政許可的規(guī)定。

2.違反其他相關(guān)上位法具體規(guī)定許可條件

《海上交通安全法》第二條規(guī)定，該法適用于在中華人民共和國(guó)沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設(shè)施和人員以及船舶、設(shè)施的所有人、經(jīng)營(yíng)人；第十一條第一款規(guī)定，外國(guó)籍非軍用船舶，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國(guó)的內(nèi)水和港口。但是，因人員病急、機(jī)件故障、遇難、避風(fēng)等意外情況，未及獲得批準(zhǔn)，可以在進(jìn)入的同時(shí)向主管機(jī)關(guān)緊急報(bào)告，并聽(tīng)從指揮。根據(jù)《海上交通安全法》，海事部門的法定管理對(duì)象僅限于船舶、設(shè)施和相關(guān)人員。根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”的行政原則，海事部門在辦理國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，不應(yīng)就船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。

《港口法》第三十四條規(guī)定，船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定將危險(xiǎn)貨物的名稱、特性、包裝和進(jìn)出港口的時(shí)間報(bào)告海事管理機(jī)構(gòu)。海事管理機(jī)構(gòu)接到報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出是否同意的決定，通知報(bào)告人，并通報(bào)港口行政管理部門。《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》所規(guī)定的載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口審批申請(qǐng)材料，沒(méi)有包含碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安方面的要求。這表明碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求不應(yīng)成為海事部門審批船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口的前置條件。同理，碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求也不應(yīng)成為海事部門進(jìn)行國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批的前置條件。

國(guó)務(wù)院制定《國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸檢查辦法》的主要目的是為了履行《國(guó)際便利海上運(yùn)輸公約》，提高國(guó)際航行船舶的通關(guān)效率。《國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸檢查辦法》第一條規(guī)定，為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸的管理，便利船舶進(jìn)出口岸，提高口岸效能，制定該辦法。可見(jiàn)，《國(guó)際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國(guó)口岸檢查辦法》主要目的是為了提高通關(guān)效率，海事部門在進(jìn)行國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，不需要審查船舶擬靠泊的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求。

3.《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》不支持海事部門審查船舶擬靠泊的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求

《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》規(guī)定，船舶在辦理進(jìn)口岸審批時(shí)需要申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料包括：《國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸申請(qǐng)書(shū)》（一式四份）；國(guó)際防止油污證書(shū)（IOPP證書(shū)）及其附件（格式B）的復(fù)印件、CAS檢驗(yàn)報(bào)告的復(fù)印件、所載運(yùn)油品名稱以及15 ℃時(shí)密度、50 ℃時(shí)流動(dòng)黏度（燃油）的說(shuō)明文書(shū)（載運(yùn)油品進(jìn)港卸貨的船舶）；經(jīng)批準(zhǔn)的危險(xiǎn)貨物進(jìn)港申報(bào)單復(fù)印件（載運(yùn)危險(xiǎn)貨物進(jìn)港的船舶）。

《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)工作流程》是海事管理機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法人員在從事海事行政執(zhí)法活動(dòng)中必須遵循的形式、方式、順序和時(shí)限等各項(xiàng)要求的內(nèi)部規(guī)范性文件，是對(duì)法律、法規(guī)及海事執(zhí)法程序的細(xì)化，是基本的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)或要求，對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法具有操作層面的指導(dǎo)、規(guī)范作用。該流程未將船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求，作為船舶在辦理進(jìn)口岸審批和進(jìn)口岸手續(xù)的條件。

4.國(guó)內(nèi)習(xí)慣做法表明碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求不應(yīng)成為國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批的條件

如果辦理國(guó)際航行船舶的進(jìn)口岸審批的目的是為了保證船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)必須滿足安全、防污染和保安要求，那么國(guó)內(nèi)航行海船同樣需要保證其所擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)必須滿足安全、防污染和保安要求，也必須辦理類似的審批。但事實(shí)上，國(guó)內(nèi)航行海船并不需要海事部門的審批，只要符合其他安全條件即可直接停靠相應(yīng)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)。這種習(xí)慣做法也充分證明碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求不應(yīng)成為國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批的前置條件。

以上論述表明國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件無(wú)論從合法性還是合理性均存在一定的問(wèn)題，違背“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，需要盡快予以修訂完善。

三、業(yè)界對(duì)國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸第四項(xiàng)審批條件的不同理解

船舶在船港交界面活動(dòng)時(shí)，必然涉及對(duì)擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求的審查，此階段容易出現(xiàn)海事部門與港口行政管理部門之間的職責(zé)交叉。目前業(yè)界對(duì)船舶進(jìn)口岸審批第四項(xiàng)條件有以下三種理解。

（1）盡管《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)有明確的規(guī)定，但根據(jù)《海上交通安全法》《港口法》等上位法，海事部門沒(méi)有對(duì)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查的法定職權(quán)，海事部門在辦理國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)不應(yīng)就船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查，也就是說(shuō)只要船舶符合《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)以外的其他要求，海事部門就必須同意該國(guó)際航行船舶進(jìn)入口岸。

（2）《海事行政許可條件規(guī)定》作為部門規(guī)章，可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。因此，海事部門應(yīng)該嚴(yán)格按照《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條的規(guī)定辦理國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸的審批手續(xù)。但在具體辦理審批手續(xù)時(shí)，不應(yīng)要求行政相對(duì)人自行提前獲取港口行政管理部門的同意停靠意見(jiàn)，而是海事部門按照港口行政管理部門的公告直接進(jìn)行審批或提前一次性取得港口行政管理部門的停靠意見(jiàn)后直接審批。

（3）《海事行政許可條件規(guī)定》作為部門規(guī)章，可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。因此，海事部門應(yīng)該嚴(yán)格按照《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條的規(guī)定辦理國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸的審批手續(xù)。但在具體辦理審批手續(xù)時(shí)，需要行政相對(duì)人自行提前獲取港口行政管理部門的同意停靠意見(jiàn)，海事部門在此基礎(chǔ)上再行辦理國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸的審批手續(xù)。

第三種理解違背《海上交通安全法》等上位法具體規(guī)定許可條件，違背《行政許可法》第十六條的規(guī)定設(shè)置前置許可。第二種理解雖然通過(guò)政府部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的方式避開(kāi)了前置許可的嫌疑，相比第二種理解合理，但仍存在違背上位法具體設(shè)定許可條件的嫌疑。筆者傾向于第一種理解，因?yàn)榈谝环N理解才真正符合《行政許可法》《海上交通安全法》等上位法的精神和規(guī)定。

四、法律建議

針對(duì)前文所述的國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸第四項(xiàng)審批條件存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要采取以下幾方面措施加以完善。

（1）從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議交通運(yùn)輸部修改完善國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批條件，以取消《海事行政許可規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)條件為宜，改由港口行政管理部門對(duì)船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行核查。

（2）從短期看，建議交通運(yùn)輸部對(duì)國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批條件做出行政解釋，明確海事部門在進(jìn)行國(guó)際航行船舶進(jìn)口岸審批時(shí)，不應(yīng)對(duì)船舶擬停靠碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行審查。

（3）在未取消《海事行政許可規(guī)定》第十五條第四項(xiàng)條件或行政解釋正式出臺(tái)之前，建議由交通運(yùn)輸部海事局明確，海事部門只能按照港口行政管理部門的公告對(duì)碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求方面進(jìn)行審批，不能要求相對(duì)人自行提前獲取港口行政管理部門同意靠泊意見(jiàn)作為前置條件，避免出現(xiàn)設(shè)置前置許可的問(wèn)題。

五、結(jié)束語(yǔ)

船舶從事船港交界面活動(dòng)時(shí)，無(wú)論是行政許可還是日常監(jiān)管都必然會(huì)對(duì)船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求進(jìn)行核查。到底哪個(gè)部門實(shí)施該項(xiàng)核查更加合適？筆者認(rèn)為，必須由港口行政管理部門依法履行，而不能由海事部門行使本應(yīng)屬于港口行政管理部門的法定職責(zé)，這樣才能真正符合“法無(wú)授權(quán)不可為”“便民高效”等行政原則。因此，不能把船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點(diǎn)是否滿足安全、防污染和保安要求，作為海事部門對(duì)國(guó)際航行船舶進(jìn)行進(jìn)口岸審批的條件。另外，海事部門和港口行政管理部門要在嚴(yán)格履職的前提下加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，真正做到各司其職，各盡其責(zé)，從而共同實(shí)現(xiàn)船舶與港口在從事船港界面活動(dòng)時(shí)的安全、高效和順暢。