推動公共外交立法宜盡早啟動

江偉強

改革開放以來，中國公共外交事業穩步發展，為全面深化公共外交工作，本文通過考察“瑞士國家形象委員會”的運作機制，提出中國應加強公共外交頂層設計，推動立法工作盡早啟動，以為我國公共外交提供機制性保障，有助于公共外交工作的戰略規劃和監督、提高全社會公共外交意識。

近年來，調動國家資源、鼓勵社會參與來開展公共外交，向國外受眾推廣本國文化和價值觀，樹立本國積極正面形象，已成為世界各國普遍接受的理念并加以付諸實踐。以美國為例，其國務院下屬六大分支機構之一就是“公共外交與公共事務辦公室”，專門負責在全球范圍開展公共外交、推進美國利益。2006年11月9日，時任美國國務卿賴斯任命美籍華裔花樣滑冰選手關穎珊（Michelle Wingshan Kwan）為“公共外交大使”，并明確表示其主要職責就是瞄準2008北京奧運對我開展公共外交。此后一段時間，關多次訪華，走訪我有關政府部門，參加奧運熱身活動，并深入我基層，與年輕運動員和中小學生互動，表現得相當賣力。瑞士雖然是一個歐洲小國，但在公共外交方面被公認為是相當成功的國家。根據“安霍爾特-捷孚凱國家品牌指數”（Anholt-GfK Roper National Brands Index）發布的國家品牌報告，自2008年以來，瑞士在全球形象領先的50個國家中排名一直保持在前8名以內，僅在2011年排名第9，這與該國從頂層設計開始，通過聯邦國會立法、制定階段性戰略規劃并由國會監督、成功推動地方政府和大公司參與等措施，全面開展公共外交是分不開的。本人在瑞士工作期間，對其專司公共外交之職的“瑞士國家形象委員會”的運作進行了考察，發現他們在很多方面的做法很值得我們借鑒。

首先，在國家層面對公共外交加以立法，對外是一個表示意圖和目標的明確宣示，對內則有助于協調各部門工作上的銜接，為公共外交提供機制性保障。

在瑞士，國家形象的樹立與海外傳播，由一個專門部門“瑞士國家形象委員會”(Presence Switzerland)負責，其日常工作的重要內容之一就是積極開展公共外交。本人在瑞士期間，就曾多次參加該委員會組織各國在瑞外交官出席的“公共外交圓桌論壇”，并考察其在境內外開展的公共外交項目。在該委員會官方網站首頁，明確宣示了其職責的法律依據：“根據瑞士聯邦推進海外形象法案(The Federal Act on the promotion of Switzerland’s image abroad)，瑞士國家形象委員會通過開展各種公關活動來保護瑞士國家利益。其任務包括傳播瑞士基本知識，培養對瑞士的認知，以及對瑞士的多元化和引人入勝之處的宣介。”這就是說，瑞士的公共外交不僅僅是一個部門內部設定的職責，而是由國家最高立法機構以法案形式授權并規范的國家行為；不僅僅是“瑞士國家形象委員會”一個部門的職責，同時也是所有聯邦政府部門和地方政府的職責；不僅僅是瑞士國會和政府的內部共識，同時也向全社會和全世界予以公布。

在我國，包括公共外交在內的對外宣傳工作是我黨的一項具有戰略重要性的工作。黨的十八大以來，特別是在黨十九大報告中，習近平總書記多次強調要講好中國故事，加強中外人文交流，積極向國際社會宣介我國的社會制度、發展道路和價值理念，推動構建人類命運共同體。這是在最高的層面對 “對外宣傳”“公共外交”“跨文化交流”“國際傳播”等進行了概括性表述，是新時代外宣工作的 “頂層設計”。在這一頂層設計之下，有必要在黨中央（中宣部）統一領導和規劃下，將包括公共外交工作在內的對外宣傳工作在最高立法機構全國人大予以立法，對外是在國家層面以法案的形式宣示我推動構建人類命運共同體的美好愿景，對內則有助于協調相關部門工作上的對接，為公共外交提供機制性保障，并將其納入制度監督。

其次，對公共外交加以立法，有助于對此項工作的戰略規劃和監督。

瑞士國家形象委員會的公共外交工作除在立法上有法所依外，還將其日常工作納入立法機構的規劃并接受監督。在其官網刊載的相關法案中明確規定，“瑞士聯邦委員會每四年制定新的海外傳播規劃，并對推進情況進行評估。”

2016年7月6日，瑞士聯邦委員會通過了《2016-2019年戰略規劃》，提出未來4年總體戰略目標是：“通過海外傳播來加強對瑞士海外利益的保護。分析瑞士海外形象并預測改進國家形象的有利時機，以及有可能出現的對國家形象的威脅。通過適當渠道，以條理和定向的方式向目標受眾傳遞瑞士的國家政策和立場，以增進瑞士的國家力量，在海外塑造正面并具個性的瑞士形象，為瑞士在保衛其國際利益的決策過程中提供幫助。”具體來說，有以下三項任務。第一，展示瑞士的創新力和競爭力，包括技能，成果和競爭能力；第二，展示瑞士的凝聚力和責任感，包括價值觀、道德標準，對待國民和自然資源的負責任態度；第三，展示瑞士高生活水準和富有吸引力的營商環境，包括具體展示生活條件、秀美山川以及各大商業圈的環境。

在這一戰略規劃指導下，“瑞士國家形象委員會”負責具體落實各項任務，并且每年向國會提交一份年度報告，對落實戰略規劃的情況進行總結評估并接受監督。在2017年12月18日發表的《2017年度報告》中，“瑞士國家形象委員會”指出，“總體來說，瑞士在國際上的形象是相當積極正面的，特別是在國家治理方面口碑甚好，在居住和投資條件上是世人想往之地。瑞士的出口產品，創新潛力和瑞士國民在海外均有良好形象，但在體育、文化和旅游方面仍有改進余地。”

我們現在承擔對外文化交流或國際傳播等公共外交任務的機構不少，工作開展非常活躍，成果也日見顯現，但站在駐外使領館的角度看，有時讓人感到缺少一個總體戰略規劃，各部門通氣不夠，缺少國際認可的知名品牌項目。例如有時在某一特定時段，國內各部門會同時推出類似項目，而有時則一個也不來，讓使領館時而應接不暇，時而“無米下鍋”。建議向瑞士學習，在對公共外交等外宣工作立法之時，既要有總體戰略目標，又要有階段性的戰略規劃，統籌安排各類海外項目，同時對培育多年的品牌不要輕易放棄，要堅持做下去，形成具有特定中華文化含義的標志，創出國際知名度和認知度。

第三，對公共外交立法有助于提高全社會公共外交意識，集中力量辦大事。

“瑞士國家形象委員會”官網及國會相關法案中指出，“瑞士國家形象委員會與瑞士駐外機構、專業部門以及瑞士境內外私人團體合作，開展海外傳播。”這其中有幾層含義，第一，瑞士公共外交的主體是“瑞士國家形象委員會”及外交部駐外機構；第二，瑞士聯邦政府各部門和各州政府也是這一工作的積極參與者；第三，私營機構與個人也參加政府主導的公共外交項目。根據本人觀察，瑞士政府各部門和社會各界在這個問題上認識比較一致，實際操作中對接良好。在一些大的國際公關場合，如奧運會和世博會，瑞士一直將其作為公共外交的重點，首先從聯邦層面有專項撥款，不必從職能部門的日常預算中“擠牙膏”，其次是各部門配合較為順暢，對于“瑞士國家形象委員會”牽頭的項目，瑞士駐處機構和瑞士國家旅游局、瑞士文化基金會等聯邦政府機構以及相關地方州政府都積極參與和配合。特別值得一提的是，在幾乎所有瑞士政府開展的公共外交活動中，都可以看到眾多瑞士大企業（包括私企）的有力贊助，比如瑞士航空(Swissair)、瑞士鐵路(SBB)、瑞士信貸集團(Credit Suisse)、瑞銀集團(UBS)、諾華制藥(Novartis)、羅氏制藥(Roche)、雀巢集團(Nestle)以及為數眾多的知名高級鐘表公司等。以2015年意大利米蘭世博會為例，瑞士圍繞該屆世博會的公共外交投入來自聯邦政府、地方政府(與意大利交界的提契諾州)和社會贊助，比例大致為各占三分之一。本人曾多次就此向“瑞士國家形象委員會”的官員求證，這些贊助是“拉”來的嗎？他們是自愿出資贊助的嗎？如何能讓這些企業參與到國家項目中來？對于這些問題，他們先是報以微笑，似乎這并不是什么問題，然后說這是國會立法中規定的企業責任，當然主辦方也要考慮到其正當的商業回報，在宣介中為其留出展示空間。

或許這正是我們的短板。一講到國家的公共外交活動和項目，好像天經地義就國家出錢，國家部門操辦，社會各界參與度很低，找到企業贊助時很像是“化緣”。特別是國企這一塊，在談到企業社會責任時，往往局限于向災區募捐、建希望小學，很少有人能想到通過公共外交來傳播中華文化，樹立中國海外形象也是國企義不容辭的責任。

在這方面，外交部已先行一步。在今年“兩會”記者會上，王毅同志宣布，“2018年，領保工作將在打造海外平安體系的道路上繼續前行。我在這里宣布三個利民的好消息：第一是外交部正在推進領事保護與協助的立法工作，將在兩會之后向社會公開征求意見，歡迎大家踴躍參與，提出寶貴意見。……”這一表述，糾正了認為領事保護僅是外交部領事部門專責的誤解(在國外丟了護照找使領館領事部門即可解決，但撤僑呢？國家或公民個人在海外利益的保護呢？)，對于從國家立法層面加強領保工作，并在全社會建立領保意識有極重要的意義。

綜上所述，筆者認為很有必要在中央的統籌之下，盡早為我們的公共外交工作在國家層面予以立法，使這項工作在黨的統一領導下，各政府部門形成合力，社會各界廣泛積極參與，讓中國的國家利益得到更好保護，中華文化得到更廣泛傳播，中國的聲音傳遍全球，中國的國家形象更加為世人認可，以此為推動構建人類命運共同體做出更大貢獻。