行政“不作為亂作為”現象的制度分析

正式制度、非正式制度與行政“不作為亂作為”：一個分析框架

本文主要從正式制度與非正式制度的角度建構行政“不作為亂作為”的制度分析框架，認為導致行政“不作為亂作為”的制度因素主要包括以下六個方面。

（一）規章制度滯后

從簡約的角度來看，正式制度就是為社會的穩定和秩序提供的一系列規章制度。政府代理機構既可以使用權威命令或法律力量對人們的行為實施硬約束，也可以通過提供激勵或指導這類軟約束來影響人們的行為。因而，關于制度規則本身質量的高低和制度執行機制健全與否成為影響制度目標實現的關鍵變量，也構成行政行為在正式制度層面上的主要觀測變量。質言之，行政“不作為亂作為”的發生從正式制度層面來看，主要是由制度規則滯后和執行機制缺失所引致的。具體而言，制度設置過于寬泛，針對性、可操作性、配套性欠缺，前瞻性不足；制度執行的監督、評價和追究機制缺失；以及相關制度主體在制度設置、執行和落實環節的責任缺位等都有可能導致行政主體產生“不作為、亂作為”的行為。

（二）職業道德缺失

作為一種非正式制度，職業道德是專業規范的替代詞。在制度經濟學理論中，規范是建立在利益相互期待之上的，屬于一種群體的規范，目的是為了增進整個群體的共同利益。通過限制合作伙伴的異常行為，關系交換規范得以降低交易成本，并增強他們承諾合作的意愿。在社會中存在許多為了增進群體共同利益的組織機構，盡管缺乏強制力，但這些組織可以通過同行壓力來影響他們的行為。在行政活動中，這種專業規范就是公務員職業道德規范，通過對公務員給予職業操守的規定，使其在職責范圍內履行本職工作，規避“不作為亂作為”行為，從而能夠起到一種“同行壓力”的功能。由此可以說，行政“不作為亂作為”的發生根源之一就在于公務員職業道德缺失。依據我國現行公務員職業道德的主要內容（堅定信念、忠于國家、服務人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔），導致行政“不作為亂作為”的職業道德缺失變量可以從信念動搖、精神懈怠、作風漂浮、違規違法與服務意識欠缺等五個方面進行觀測。

（三）社會關系扭曲

社會關系，抑或社會網絡關系、關系，從某種程度上具有相同含義，是指透過人際嵌入關系的運用，建立社會資本以及形成財富的創造。在制度經濟學理論中，網絡關系是集團為了維持其競爭優勢而與其他集團建立長期關系的結果。共同的背景，如相似的種族、地域、意識形態、專業或歷史淵源等，是建立網絡關系的最普遍的基礎。一旦市場交易關系與社會網絡關系相碰撞并強勢滲入或覆蓋后者，社會網絡關系極有可能發生扭曲，亦即，市場交易活動全方位進入家庭、家族、地方、宗教、同鄉等社會網絡關系的范圍之中。在這種狀況下，對于把控不嚴的行政個體或組織來說，社會網絡關系將是可資利用的重要的社會資源。由此，人情關系異化、權錢交易盛行、行政“不作為亂作為”的行為將不可避免地發生。鑒于此，導致行政“不作為亂作為”的社會關系扭曲變量主要可以從市場交易泛化與裙帶關系盛行兩個方面來觀測。

（四）模仿行為悖逆

制度經濟學理論傾向于把組織模仿行為看作是對環境不確定性的自然反應。當環境不確定性導致組織無法獲知某一行為對效率的影響時，組織更有可能學習和模仿其他組織以獲取相關信息。一般來說，在一個連續的決策模型中，每個理性的決策制定者都會關注由先前決策制定者所制定的決策并據此做出自己的決策，這是因為其他的決策者可能有一些對其來說很重要的信息。這就是模仿行為，也稱“羊群行為”。作為組織形態的一種，行政組織同樣具有投資“羊群行為”的可能，比如模仿別的官員的“為官之道”。Haunschild ＆ Miner 在1997年首次將模仿規則分成三大類——頻率模仿（“大多數做，我也做”）、特征模仿（“某一類型的組織做，我也做”）和結果模仿（“結果好的做，我也做”）。每種模仿規則都有正向功效和負向功效之分。相較于企業組織之間競爭擇優的正向模仿功效，行政組織及其人員之間的模仿行為更趨向于某種機會主義或投機取巧，與模仿的本質內涵相悖逆，表現為一種負向功效。這種負向模仿行為在實踐中極易滋生行政“不作為亂作為”現象。由此，導致行政“不作為亂作為”的模仿行為悖逆變量主要可以從頻率模仿悖逆、特征模仿悖逆和結果模仿悖逆三個方面來觀測。

（五）認知能力低下

制度經濟學理論認為，制度的認知范疇是指某種廣泛共享的認知結構，就是憑借這種認知結構，特定組織領域的行動者得以理解他們的世界。簡言之，這是一種被認為是理所當然的、用于判斷的普遍信仰體系。認知或制度的相似性使得組織之間的交易變得更加容易，并且被認為是合法和有信譽的。同樣，能力模型理論認為，不同的層級所具備的能力是不同的，尤其在科層制中，基層、中層、高層人員所具備的能力迥然不同。因此，對不同層級的能力內涵需要正確認知。在行政活動中，行政人員的認知能力對于行政目標的實現至關重要。認知模糊、能力低下，是導致行政“不作為亂作為”的重要根源之一。一般來說，公務員的認知能力主要包括社會認知（對復雜社會環境的認知）、職業認知（對職業歸屬的認知）和自我認知（對“人職匹配”的認知）等三種能力。因此，導致行政“不作為亂作為”的認知能力低下變量也主要可以從這三個方面來觀測。

（六）組織文化落后

組織文化是組織軟實力的重要體現，其先進落后與否對組織目標實現具有重要的影響。為了與前述規章制度（制度文化的載體）相區別，這里的組織文化側重于理念或觀念文化。制度經濟學理論認為，組織文化落后抑或差距，不僅會產生與信息收集和溝通相關的額外成本，使內化變得困難，而且會阻礙組織的慣例化運行。在行政活動領域，落后的組織文化主要表現為官僚主義、政府本位與權力本位，它們是與民本位、社會本位、權利本位等現代行政理念根本對立的。這些落后的組織文化極易腐蝕行政人員，使其產生“做官當老爺”、“官貴民賤”、“人治”等不良思想和作風，進而滋生“不作為亂作為”的行為。據此，導致行政“不作為亂作為”的組織文化落后變量主要可以從官僚主義、政府本位與權力本位三個方面來觀測。

行政“不作為亂作為”現象解析：基于制度分析的視角

通過運用QSR NVivo 10對行政“不作為亂作為”的文本分析，發現導致行政“不作為亂作為”的制度變量并不均衡。具體而言，本文的研究發現主要包括以下四個方面。

（一）精神懈怠是行政“不作為亂作為”現象產生的最主要根源

“精神懈怠”的“材料來源”和“參考點”是所有節點中最多的。材料文本數量中超過一半都有“精神懈怠”的相關報道。諸如“有些黨員干部甘當‘南郭先生’，以規定多、約束多為借口，怕擔風險、怕丟帽子”；“寧肯不干事也要不出事”；“不求有功、但求無過”；“少數黨員干部甘當‘太平官’，工作不在狀態，進取意識不強”；“工作時間、工作場所玩手機，上網瀏覽與工作無關的網頁”等。可以說，精神懈怠是誘發行政“不作為亂作為”的溫床，構成行政“不作為亂作為”現象發生的主因。

（二）作風漂浮、違規違法、權力本位與職業認知能力低下是導致行政“不作為亂作為”的重要原因

作風漂浮、違規違法、權力本位與職業認知能力低下等4個節點僅次于“精神懈怠”，構成行政“不作為亂作為”現象發生的重要原因。“作風漂浮”突出表現為“作風不實、推諉扯皮”；“對重大決策部署‘不落實’”；“搞‘形象工程’‘政績工程’以及違反八項規定精神”；“表面認真做事，實則‘出工不出力’”等。“違規違法”突出表現為“少數領導干部非法集資、違規投資入股，獲取不當利益”；“一些鄉鎮街道違規濫發津補貼”；“公務接待不夠規范，違規列支禮品費用”等。“權力本位”突出表現為“弄虛作假、暗箱操作、吃拿卡要”；“亂檢查、亂收費、亂攤派、亂罰款”；“擅自改變辦事程序、增加辦事環節、提高辦事門檻”；“暴力執法、選擇性執法、隨意性執法”等。“職業認知能力低下”突出表現為“門好進、臉好看、話好聽，事不辦”；“原則性和靈活性把握不好，一說按規定辦就死搬條條、不講效率，一說限時辦就違規操作、不講法規”；“不比工作比待遇，不比業務比關系，不比成績比資歷”等。

（三）規章制度滯后與社會關系扭曲是誘致行政“不作為亂作為”不可忽略的因素

“規章制度滯后”所包含的兩個子節點“制度規則滯后”與“執行機制缺失”和“社會關系扭曲”所包含的兩個子節點“市場交易泛化”與“裙帶關系盛行”，盡管“材料來源”和“參考點”比較少，但其對行政“不作為亂作為”的誘發作用不可忽視。“制度規則滯后”突出表現為“決策缺乏民主性、科學性”；“行政審批繁瑣復雜”；“政府工程項目、資金和資產監管缺失”；“干部選拔任用工作不夠規范”等。“執行機制缺失”突出表現為“權責不清晰、職能交叉，導致一些公務員互相推諉、踢皮球”；“執行干部選拔任用政策不夠嚴格”；“執行機構編制相關政策不到位，執行干部任期和交流制度不夠嚴格”等。“市場交易泛化”突出表現為“內外勾結、謀取私利”；“有的領導干部以權謀私，直接參與家族企業經營管理和低價買房”；“有案不立、插手經濟糾紛、量刑畸輕畸重”等。“裙帶關系盛行”突出表現為“辦‘關系案’‘人情案’‘金錢案’”；“與民爭利、優親厚友”；“有的領導干部通過‘一家兩制’，以較隱蔽的方式實現利益輸送”等。

（四）“模仿行為悖逆”數據缺失并不表明其與行政“不作為亂作為”現象無關聯

“模仿行為悖逆”所包含的三個子節點“頻率模仿悖逆”、“特征模仿悖逆”與“結果模仿悖逆”。它們沒有支撐數據，這種狀況說明，一方面與企業等私人部門之間的模仿行為所具有的顯著性作用不同，公共部門之間的模仿行為所發揮的作用有限，不具有統計學意義；另一方面，可能是由于本文研究素材的局限，主要是一些二手的報道材料，缺失一手的問卷調查，致使隱蔽的“模仿行為”難以呈現出來。盡管公開的新聞報道難以獲得有關行政“不作為亂作為”的“模仿行為”數據，但毋庸置疑，行政個體或組織之間的“模仿行為”是存在的，其中就包括對行政“不作為亂作為”的模仿。

結論與建議

行政“不作為亂作為”具有深刻的制度根源，尤其是非正式制度的影響。基于前述研究發現，防治行政“不作為亂作為”現象的發生，主要應從五個方面加以應對。

第一，著力推進公務員職業道德建設工程。職業道德建設是靈魂工程，根治行政“不作為亂作為”必須首先加大公務員職業道德的系統性建設。盡管我國在2016年7月頒布了《關于推進公務員職業道德建設工程的意見》，從指導思想、基本原則、主要內容、保障措施、組織領導等方面對公務員職業道德建設做了較為詳細的規定，但總體來看仍顯抽象、籠統，缺乏可操作性（如有些規定“大而空”，沒有程序可言，根本無法實施），對防治公務員精神懈怠、作風漂浮、違規違法等現實問題不夠有力。我們必須著力從實際問題入手，制定出切實可行的公務員職業道德建設方案或配套制度規范。具體做法為：廣泛開展公務員職業道德問題調研，結合調研實踐組織專家論證并據此制定各項規定，使廣大公務員對職業道德建設的內容和目標有確切的了解和高度的認同。

第二，著力加強行政人員職業認知能力建設。行政“不作為亂作為”的根源之一就在于行政人員缺乏對行政工作的職業歸屬以及不適應現代行政管理工作。我們必須著力從增強職業歸屬感和提高公務員能力兩方面加強行政人員認知能力建設。具體做法為：從精神和物質兩個層面強化行政人員對行政管理工作的獲得感，在實際工作中培養其愛崗敬業的精神、認真負責的態度和主動工作的習慣；從行政層級和分類指導的角度加強公務員能力模型建設，即對處于不同層級、服務不同部門的公務員給予具有針對性的能力建設要求。

第三，著力加強權力清單制度建設。誠如“絕對的權力導致絕對的腐敗”，權力沒有邊界、權力凌駕于法律之上、權力監督制約機制缺失等也是導致行政“不作為亂作為”的重要根源。我們必須對政府及其部門的權力進行全面梳理與合理、合法的界定，壓縮直至消除各種權力設租尋租空間。具體做法為：從“依據關”、“范圍關”、“質量關”、“時限關”做好政府各部門權責清單審核編制工作；加快政府職能轉變和簡政放權、“放管服”改革，從制度上保證權力清單建設的落地生根；將權力清單工作納入政府或部門的目標考核之中，防止權力清單制度建設空轉或流于形式，跳出放權與收權的歷史怪圈。

第四，著力推進決策制度、審批制度和干部選任制度改革。決策不科學、不民主，審批繁瑣復雜，干部選任不規范等是導致行政“不作為亂作為”的重要制度根源，我們必須著力填補制度漏洞，推進相關制度改革。具體做法為：建立和完善行政決策公開、決策風險評估、決策征求意見以及重大行政決策合法性審查、終身責任追究等制度；著力改變“強審批、弱監管”的行政模式，確立“弱審批、強監管”的模式，同時加快“互聯網+政務服務”抑或“網上政務超市”建設，壓縮審批事項，縮短審批環節，提高審批效率；堅持“德才兼備、以德為先”的用人標準，“注重實績、群眾公認”的原則以及民主推薦和公開選拔相結合的選任方式，堅決杜絕各類“任人唯親”“帶病提拔”等選任弊端，以此進一步改革和完善干部選拔任用的考察方式、競爭機制和責任追究制度。

第五，著力抑制行政活動中消極功能的社會網絡關系。市場交易規則對家庭、家族、地方、宗教、同鄉等社會領域的侵入以及裙帶關系盛行等對行政個體和組織具有重要的影響，是行政“不作為亂作為”的重要誘因。為此，我們必須著力抑制這種消極功能的社會網絡關系，發揮社會網絡關系提升行政服務和效能的積極或正向功能。矯正“市場交易泛化”與“裙帶關系盛行”等扭曲的社會網絡關系，核心是從制度規范上阻斷公職人員與企業、親屬等相關人員之間的利益鏈。具體的做法為：完善公職人員個人事項報告配套制度；形成公職人員個人事項核查、適當公示和結果使用等制度體系；明確對“關鍵少數”公職人員的相應規范制度；規范公職人員離職或退休后到企業任職相關制度；建構以法律為基礎、以道德為約束，具有廣泛的社會開放性和高度的現代民主性的社會網絡關系的準則。