社會保障政策執行程序的法律原理

較長一段時間以來，學者們更容易關注政策制定，而政策執行則被交由行政官員。執行問題近年來才為學者們所關注，日漸成為公共管理學、政策學的研究對象。政策執行是指政策執行者通過建立組織機構，運用各種政治資源，將政策觀念的內容轉化為實際效果，從而實現既定的政策目標的活動過程。其中，公開、透明、清晰的程序運作是確保執行效果能夠實現的手段之一。在學說上，作為給付行政的社會保障領域，具有何種不同于傳統秩序行政的特殊性，也是法學上需要探討的重要問題之一。由此可見，這一領域中的程序特殊性需要加以考量。通過社會保障政策執行中的程序問題之探究，也有助于對這一問題加以解答。

社會保障政策執行的目標

分解來看，社會保障政策執行的目標大體包括三個面向：一是促進憲法上物質幫助權以及其他相關權益的實現；二是基于“共享”而產生的資源之公平分配；三是滿足特定社會群體的物質需求。以下本文將分別予以具體探討：

（一）憲法上物質幫助權以及其他相關權益的實現

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”可以看出，我國憲法中所確立的物質幫助權是在特定情形之下的權利，而建構社會保障制度，則是國家的一種義務和責任。據此，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第2條也有類似規定。由此可見，物質幫助權的確保是社會保障政策執行的目標之一。

以社會保障領域為例，在執行環節，程序的設計可能會侵擾公民的隱私權。由于被給予社會保障待遇資格的相對人是作為一個“被給予者”而存在于程序之中的，因此常常容忍來自社會保障給予主體的權利侵擾，甚至對于隱私權等權利并不是很敏感。這一觀點已在學者的相關考證中得以證實。與其他領域相比較，社會保障政策中的相對人更為關注的問題在于是否可以獲得福利以及何時可以獲得，至于因此而帶來的負面侵擾則較少關注。相對人更關注的在于是否能夠獲得相關給付。

（二）基于“共享”而產生的資源之公平分配

《憲法》第14條規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”《社會保險法》第1條規定：“為了規范社會保險關系，維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧穩定，根據憲法，制定本法。”所謂“共享發展成果，促進社會和諧穩定”之立法目的，意味著福利制度本身在社會主義國家的政治體制下是社會主義分配制度的重要組成部分。基于公有制和按勞分配為基礎的福利制度，公眾福利提升的水平與社會主義經濟發展的水平正相關，公民可以分享改革的紅利。進而，以平等共享和福利提升來促進和維護社會和諧穩定，這也是國家社會保障制度的根本目標。我們從中也可以發現，福利制度本身和公平等密切相關。

（三）滿足特定社會群體的需求

社會保障政策執行的目標之三是滿足特定社會群體的需求。需求包括感覺到的需求、專家界定的需求以及因比較而來的需求。社會保障政策涉及到不同群體，老人、幼兒、殘疾人等。例如，城鄉貧困人口包括傳統的城鎮“三無”人員、鄉村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態，通常需要國家和社會提供相應的救助才能維持最低或最起碼的生活。這種群體的需求滿足往往集中在最低生活的保障之上。

社會保障政策執行程序的特性

社會保障政策執行手段有很多，包括契約、協商、命令等。作為嫁接實體法的橋梁，明確、清晰的程序要求，將有助于政策執行主體明確自己的權利與義務，更好地促進政策執行目標的實現。整體上，強調社會保障的政策執行程序更強調將社會保障政策執行視為一個過程，不僅考慮政策實施階段，同樣需要對政策實施之后的效果進行評估，并由此考慮再次的政策制定。下文將進一步將圍繞如下幾點加以詳細闡述。

（一）“自上而下”抑或“自下而上”

20世紀70年代末至80年代，政策執行便開始具有兩種模型：“自上而下路徑模型”（top－down approach）與“自下而上路徑模型”（bottom－up approach）。在社會保障政策執行中，政策執行的這兩種模式都同時存在。具體闡述如下：

1. 上位法規范的細化

很多地方政府都制定了社會保障的操作規程，對程序進行更為細化的規定。通過對上位法的基本程序進行細化，創設出程序上的裁量，本質上這是一種決定過程上的程序，其宗旨在于嚴苛資格設定，確保資格認定的準確性。如我國《社會救助暫行辦法》中規定的一般程序為“申請—調查—審批—公示—后續監督”，而各地在具體實施過程中，會有所擴展或加以進一步具體化。如在調查程序之后，會通過操作規程或者其他下位法規范增加“民主評困”程序，即在調查核實的基礎之上，由村委會召開民主評議小組會議，對符合條件的申請人和實際收入水平進行“民主評困”，最后以不記名投票方式評定。從法律位階來看，這些規范并非對外具有法律效力的文件，卻形成了一種“制度架構”，甚至可以直接決定相對人是否可以享受低保金。

2. 地方以及基層行政組織的廣泛職能設定

以最低生活保障制度為例，《社會救助暫行辦法》第3條和第4條分別對各級行政機關的職責進行了規定。《最低生活保障審核審批辦法（試行）》第9條、第25條及各地的最低生活保障操作規程中，基本上都規定申請辦理低保在內的任何社會救助，均應先向鄉鎮人民政府、街道辦事處提出，然后由鄉鎮人民政府、街道辦事處報送縣級人民政府民政部門審批。如果逾越經辦機構，甚至逾越街道辦事處等，則會構成程序上的不當。實踐中，經辦機構又是一個常常會設定的主體，最底層且受“案”范圍最大的往往是各類經辦機構，包括社會保險經辦機構、社會救助經辦機構、新農合保險經辦機構等類型。此外，居委會、村委會基于上位法的授權或委托，也可能實際上具有日常管理、服務以及協助職責。這兩種模式的交織，也使得社會保障政策執行目標在實踐中多少出現了偏離。自上而下的目標設定多半與上文所指出的社會保障政策執行目標相關，而在自下而上的執行模式中，社會保障政策執行可能表現為各種具體規范的調整、實際的權限行使，夾雜著大量的裁量特性，同時也可能是為了維持社會穩定、適應當地政治環境等目標而運作。

（二）社會保障政策執行程序主體的網絡化

在政策執行理論的相關研究中，政策網絡也是為彌補自上而下、自下而上兩種模式缺陷的背景下所出現的一種新理論。這種理論在主體上強調多中心治理，手段上強調采用靈活、競爭的方式，并強調外部執行環境的輸入。社會保障執行程序的主體恰如網格，從上級行政機關的整體規劃，再到下級行政機關的具體實施，當網格延伸到最底層時，恰好是由居委會、經辦機構等基層行政組織實際上承擔著繁雜且大量的申請者審核、資金發放等職能。

同時，這種網絡化不僅表現在縱向，而且也表現在橫向上，即社會保障政策執行不僅是一種自上或自下的模式，同時也需要考慮普通公眾、私主體的參與等，如非營利法人，包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。在法學上，這些程序都綜合了公法與私法的屬性，有些可能會要求滿足公法規范的要求。社會政策領域屬于典型的社會公益領域，哪些主體、事項需要公開，都是未來值得探究的問題。

（三）社會保障政策執行程序內容及其功能的多元化

我國當下的貧困人口數量依然規模較大，尤其是中西部地區，貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。這些貧困人口的相關保障，多與社會政策有關。這也是多元程序設計的基礎。老年人、兒童、殘疾人以及其他有特殊需求的人，群體不同，需求也不同，這就要求程序設計需要對多元主體的不同利益加以考量。對象的多元之外，程序的內容和功能也是多元化的，至少包括如下內容和功能：

1. 為不利變更提供程序保障：較之其他領域的程序而言，社會保障政策中的領受者，一旦被減損、剝奪領受資格，這種不利變更很容易引起爭議。例如，減少社會救助金的發放，降低社會保險水平，終止或暫行發放相關社會保障金。之所以是“不利”，意味著只要存在負面的不利影響，就應格外注重程序的保障，尤以聽證制度為典型。聽證可能存在于社會政策的立法、決策環節，這兩個環節的聽證功能有所不同。前者更著重于實現公民參與和政策可接受性；后者則應更關注權利的減損。此外，說明理由制度，在停發、減發、增發中，說明理由制度也會被給予特別強調。

2. 圍繞資格確定的程序要求：社會保障政策執行中包括很多資格的確立，“條件”“認定”“標準”等字眼常會出現于社會保障政策之中。符合相關條件之后，領受者才能夠被“給予”并繼而享有領受者資格。資格的確定，其本身具有實體意義。然而，如何確立資格，則應當是一個獨立且基礎性的程序問題。這其中涉及到是否需要公開資格確立的相關標準以及程序、是否需要專家或第三方參與、是否需要組織聽證會等問題。

3. 退出程序：社會保障所構筑的是一道公民基本福祉的防護網，在獲得相關的社會保障之后，還需要考慮一些群體地域、個人條件的變化，客觀上出現了該公民需要退出某社會保障項目的情形。此時如何退出，同樣需要加以考量。

社會保障政策執行程序的具體內容

基于上述程序特性，社會保障政策執行程序應當在內部程序、非正式程序、簡易程序和退出程序幾個方面加以特別考慮。當然，這并非表明傳統的說明理由、信息公開等不需要強調，只是相對而言，這些程序樣態更需要加以注意。

（一）信息溝通的完善

組織主要依靠信息流動，如同生產商依賴物流一樣。因此，正確的信息和防止信息阻滯對公共組織的運作而言非常重要。不幸的是組織，尤其是公共組織一直面臨著不正確的信息或堵塞的信息。良好的信息溝通是程序得以順暢進行的必要前提條件之一。

社會保障政策中的受益群體，多為社會的弱勢群體。此外，所涉及的很多領域也較為專業化，如養老金的計算、工傷傷殘等級的認定等，都倚賴于專業知識以及信息，普通公眾可能缺乏足夠的知識背景來對這些信息加以鑒別、了解和把握。這也意味著對于社會保障政策的執行主體而言，說明理由、信息公開等義務應當給予更多強調。在政策制定環節的充分信息溝通和公開是當下需要完善的問題之一。這將有助于提高社會保障政策本身的可接受性，并促進社會保障政策執行目標的有效實現。除此之外，如上文所述，由于社會保障政策涉及諸多層面上的組織，從中央到地方，一直到社會保障政策執行中的諸多經辦機構，這便需要加強這些機構之間的信息流通。

（二）內部程序的考量

社會保障政策執行中，不僅需要直接針對公民的外部程序，如說明理由制度、聽證制度、信息公開制度等，更需要格外考慮內部程序。內部程序包括各部門之間橫向的配合，也包括上下級行政機關之間的審批和監督。內部程序的順暢與否同樣可能會影響到最終公民是否能夠獲得社會保障。我們可以把包含當事人參與的程序稱為“外部行政程序”，而把沒有當事人參與的程序稱為“內部行政程序”。打個比方，行政機關是一臺機器，當事人參與是向機器輸入信息，行政決定是機器輸出的結果，那么，機器內部的運轉就是我們所說的內部行政程序。行政機關內部如何“完成工作”，本身既是官僚行政體系的一部分，也是社會保障政策執行目標得以實現的具體要求。

（三）非正式程序的倚賴

一般而言，正式程序看起來總是能更好地保障個人的權利。以《社會救助暫行辦法》為例，“申請—審核—審批”是常有的程序，正式程序的設定有助于確定領受者資格。然而，基于裁量和規則的嵌合，非正式程序也時常會與正式程序交織在一起。即使從比較法的視角來看，社會政策領域也無法單純地依靠正式程序，原因是正式程序會需要更多的成本，冗時且需要大量人力，因此從域外法的經驗來看，也開始重視和強調非正式程序。

（四）程序的簡化

“遲到的正義不是正義。”對于急需國家出手幫助的相對人來說，最終得到的給付微不足道，但對于給付受領人擺脫生活困境卻意義重大。行政機關如何公布信息，如何簡化程序，讓符合資格的公民不至于面對繁瑣的程序設計望而生畏，這是程序設計所需考量的問題之一。實際中，醫療保險中的參保人員急診、搶救情形；低保人群中的特困人口救助等都應當考量其特殊情形，設計必要的簡易程序。例如，對于事實清楚，認定較為簡單的保險類社會保障項目，如工傷、生育、養老等，可適用簡易程序；對于緊急特定事項下的救助類項目，如大病救助、緊急救助等，可適用簡易程序。此外，即使對于普通的社會保障項目申請者來說，在社保金的申請、跨省社保轉移、社保卡補辦等內容上，也可進一步考慮程序的簡化。

（五）退出程序的完善

退出程序包括兩種情形。一方面，這種退出可能是種主動退出。例如，不再符合社會保險待遇的人，主動退出相關福利領受項目。另一方面，是經過后續的監督審查程序，不再符合相關資格的人群退出該制度。實踐中以后者為主。立法中盡管規定了公民的主動退出義務，但是多數領受者不大樂意主動退出相應的保障體系。這便更加要求行政機關的后期監督審查，如保障房、低保金等的后期監督，及時地清退不符合相應條件的人群。但是，這種退出程序在啟動時，也應明確清退的理由、政策依據等。這種動態監管會涉及到諸多部門，也需要這些部門之間的協作和統一信息系統的建立。

結語

整體上，社會保障政策執行程序依然處在需進一步研究的階段。本文的論述也只是較為粗略地提供了一個可供分析的框架。考慮到社會保障政策執行程序的內容和功能千差萬別，在不同的領域中會有不同的具體問題，因此，這些恐怕仍舊需要更為細致的探究。具體來看需要從兩個方面加以考量：一方面，我國社會保障政策要實現基于社會主義國家的“廣覆蓋”之社會保障制度目標；另一方面，也要避免西方福利國家所出現的“福利病”。我們需要認識到，社會保障政策執行程序的定位，不僅僅是一種實體利益的保障，更是一種富有尊嚴的福祉追求。這樣的定位或可為統合上述矛盾提供一種可能的進路，即通過程序來實現公民富有尊嚴的生活，這也應當是未來我國社會保障政策執行程序之目標。