著力拓展依法治志的范疇
——《地方志工作條例》有關條款修訂研究

顏越虎

（浙江省人民政府地方志辦公室 浙江 杭州 310007）

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”(1)的總目標，主要包括“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”(2)依法治國是總體的、宏觀的，需要由各個地區、各個層面、各項事業乃至于各項工作等方方面面共同實施、共同推進，而依法治志正是依法治國這一總方略中不可缺少的一環。

就依法治志而言，有依法修志、依法管志、依法用志等諸多問題值得研究，其中包括拓寬依法治志的范疇。筆者認為，將鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等方面工作納入依法治志的軌道就是一個重要而緊迫的課題。

一、《地方志工作條例》有關條款規定的局限性

地方志是全面系統地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的資料性文獻，是我國源遠流長的傳統文化。編纂地方志，對繼承弘揚中華民族的歷史文化傳統，對向世界介紹中國文明并推進中國融入世界文化現代化進程，對促進當代中國經濟和社會各項事業的全面發展進步，都具有重大意義。

自隋、唐確立史志官修制度以來，歷代都把修志作為一種官職、官責，并頒布政令對修志進行統一規范。新中國成立后，黨和國家高度重視地方志工作。特別是改革開放以來，針對社會主義市場經濟條件下，地方志工作隨意性大、主觀性強、各地發展不平衡，單純依靠行政命令方式已難以開展工作等新情況、新問題，黨中央、國務院日益重視通過制定法律、法規的形式來加強和改進地方志工作。2006年5月18日，溫家寶總理以國務院令的形式頒布了《地方志工作條例》(3)（以下簡稱《條例》）。《條例》是我國第一部有關地方志工作的行政法規。《條例》明確了地方志的概念與范圍、地方政府的職責和地方志工作機構的職責、地方志編纂應遵循的指導原則和質量要求、對地方志編纂人員的專業要求、地方志工作的長期性和常規性、地方志工作的社會關系、地方志資料的管理原則、地方志成果的著作權、地方志工作服務社會要求、有關地方志工作的法律責任等。這對明確地方志編纂工作的政府職能，更有效地促進地方志事業發展，特別是確立依法修志的戰略地位，產生了前所未有的積極影響和推動作用。

但不可否認，《條例》也存在一些局限，比如它所確定的修志范疇偏窄、偏小就是一個應當正視并作出修正、完善的問題。

《條例》第三條指出：“本條例所稱地方志，包括地方志書、地方綜合年鑒。地方志書，是指全面系統地記述本行政區域自然、政治、經濟、文化和社會的歷史與現狀的資料性文獻。地方綜合年鑒，是指系統記述本行政區域自然、政治、經濟、文化、社會等方面情況的年度資料性文獻。地方志分為：省（自治區、直轄市）編纂的地方志，設區的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設區的市、市轄區）編纂的地方志。”(4)和傳統的地方志概念相比，《條例》中地方志這一概念的外延和內涵都有了很大的拓展。從外延的角度看，它不僅包括了傳統意義上的地方志書，也包括了地方綜合年鑒；從內涵的角度看，它既包括了地方志的規劃、編纂、審查驗收，也包括了地方志的開發利用等內容。不足的是，該條款中把編纂地方志的范疇確定為省（自治區、直轄市）、設區的市（自治州）和縣（自治縣、不設區的市、市轄區），即通常所說的省、市、縣三級，而數量更多的鄉鎮和村并不包括在內。對于這一點，國務院法制辦負責人在答記者問中作了解釋：“目前，我國部分鄉鎮，甚至村也組織修志。考慮到編纂地方志需要由地方政府組織人力、物力、財力，為了不給鄉鎮、村設定義務、增加負擔，該條例仍然維持了《國務院辦公廳關于進一步加強地方志編纂工作的通知》（國辦發〔1996〕47號）關于地方志分為省級、設區的市級、縣級三級的規定。”(5)《條例》的這一規定，使得省、市、縣三級地方志編纂從此納入了依法修志的范疇，而鄉鎮志、村志等的編纂、管理和開發利用則被排除在外。雖然，在制定《條例》的當初，這樣規定有一定的經濟、社會等方面原因，但是從現實的狀況與地方志事業發展的要求來看，這畢竟是一種缺憾。

二、從中國當代鄉村變化的現狀及鄉村志編纂的緊迫性看拓寬依法治志范疇的必要性

改革開放以來，中國的鄉村發生了巨大變化。最大的變化之一就是源于工業化和城鎮化帶來的鄉村的快速消逝。“從1985年到2001年，在這不到20年的時間里，中國村落的個數由于城鎮化和村莊兼并等原因，從940617個銳減到709257個。僅2001年一年，中國那些延續了數千年的村落，就比2000年減少了25458個，平均每天減少約70個。它們悄悄地逝去，沒有挽歌、沒有誄文、沒有祭禮，甚至沒有告別和送別，有的只是在它們的廢墟上新建的文明的奠基、落成儀式和伴隨的歡呼。人們似乎忘卻或忽略了，在故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關系，以及后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因。”(6)在當今中國，工業化和城鎮化正以前所未有的速度向前推進，盡管城鎮化也帶來各種社會問題，但毫無疑問這是不可逆轉的趨勢。這就是我們必須面對的現實。

很顯然，面對這樣的挑戰，地方志工作者缺乏足夠的準備，以至于我們來不及為許多鄉村作一個真實準確、全面系統、富有價值的記錄——編纂一部鄉村志。習近平總書記2014年2月25日在考察首都博物館時強調：“要在展覽的同時高度重視修史修志，讓文物說話，把歷史智慧告訴人們”；(7)李克強總理在為全國第五次地方志工作會議所作的重要批示中也強調：“地方志是傳承中華文明、發掘歷史智慧的重要載體，存史、育人、資政，做好編修工作十分重要。”(8)鄉鎮志、村志必須在發掘歷史智慧、服務社會現實方面有所作為，這既是義不容辭的職責，也是時不我待的使命。正如黃平所說的那樣：“中國傳統文化源自農村，禮失而求諸野，鄉土中國仍然保持著大量中國傳統文化的原汁，從鄉土中尋找中國現代性的智慧，是一條可能的路徑。”(9)鄉村志的編纂，在某種意義上就是在揭示那種“故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關系”，找尋那些“后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因”，從而為覓得“行進在城鎮化道路上的中國”這個“新生的嬰兒”健康成長的良方貢獻地方志的獨特智慧。這也是地方志工作者的良知與責任所在。

應當指出，當代鄉村文化的建設特別需要鄉鎮志、村志編纂這樣一類切實有效的文化工程。重經濟建設輕文化建設、鄉村文化意識淡漠、鄉村精神文化積貧積弱等現象隨處可見，鄉村文化的現狀不容樂觀。有專家指出，“對于城鎮化中的鄉村，最難的是繼承和重塑鄉土文化，重新找到自身角色，搭建一個‘法情允諧’的基層治理構架，找到公共治理規則與傳統禮俗的最佳平衡點。”“通過文化建設，重塑健康、適合農民需求的有主體性的農村價值體系，刻不容緩！”在改變鄉村文化現狀、重塑農村價值體系的過程中，鄉村志應當積極面對挑戰，有所作為。文化是鄉村全面發展進步的重要支撐，在新農村建設的過程中，必須“保護和發展有地方和民族特色的優秀傳統文化，創新農村文化生活的載體和手段，滿足農民群眾多層次、多方面的精神文化需求”，編纂鄉村志當屬題中應有之義。因為“一個地區的地域文化有著多種載體，……而方志文化則是綜合性、多層次、全方位的，地方志編纂也因此成為一個地區的標志性文化工程。”所以鄉村志編纂不僅是對傳統文化的弘揚，就現實中的鄉村而言，更是一種綜合性、標志性的文化建設，應當得到特別的重視。此外，在留住村民鄉愁、激發精神力量、提高文化素養、凈化鄉村社會風氣、喚起人們對鄉村生活的認同感和幸福感等方面，在編纂和閱讀過程中，鄉村志是能夠起到潛移默化、潤物無聲作用的。從中國當代鄉村變化的現狀及鄉村志編纂的意義來看，拓寬依法治志的范疇，通過立法把鄉鎮志、村志等納入依法治志的軌道是必要而緊迫的。(10)

三、《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》的實踐意義

2012年11月17日，時任浙江省省長夏寶龍簽署了第303號浙江省人民政府令，頒布《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。作為地方政府規章，《實施辦法》按照地方立法的原則與要求，既嚴格遵循《條例》作出的有關規定，又結合浙江實際，將鄉鎮志、村志的編纂納入了依法修志的范疇，在一些方面作了拓展與創新。

《實施辦法》第二條指出：“本省行政區域內地方志、其他志書和年鑒的組織編纂、管理、開發利用工作，適用本辦法。本辦法所稱地方志，是指由縣級以上人民政府組織編纂，以本行政區域名稱冠名的地方志書和地方綜合年鑒。本辦法所稱其他志書和年鑒，是指機關、社會團體、企業事業單位、其他組織及個人組織編纂的專業志、鄉鎮志、村志和專業年鑒等資料性文獻。”(11)第六、七、十五、十六條又在此基礎上作出了相應的規定，細化了相關的要求。這既是對《條例》有關內容的一大拓展，又十分切合浙江修志的歷史傳統與現實需求。

眾所周知，浙江是著名的“方志之鄉”。被尊為“方志之祖”的《越絕書》誕生于浙江紹興。全國宋元兩代古方志今存39種，其中浙江占21種，杭州的《臨安三志》為方志定名、定型、續修展示了完整的體系，作出過重大貢獻。清代《四庫全書》采錄浙江方志330種，8012卷，種數和卷數均為全國之冠；梁啟超確定歷代佳志115種，其中浙江占20種，數量亦名列全國前茅。浙江還誕生了方志學奠基人章學誠。需要特別指出的是，宋代海鹽的《澉水志》是我國公認的第一部鄉鎮志，其后，全國各地鄉鎮志、村志編纂遍地開花，碩果累累。從歷史的角度看，浙江的鄉鎮志、村志編纂在全國有著特殊的貢獻與地位。

再從現實的角度看，鄉鎮志、村志及專業志等的編纂在浙江也是極為突出的文化現象。浙江經濟發達，編纂鄉鎮志、村志、專業志等非常普遍。以20世紀80年代開始的首輪修志為例，全省編纂出版（包括內部印行）的志書數以千計，除11部市級志書，69部縣級志書外，均為鄉鎮志、村志、各類專業志、企業志、名勝志等，在編纂出版的志書中數量占有絕對優勢。這一方面是浙江源遠流長的修志傳統弘揚光大的結果，另一方面也與浙江改革開放以來日益發達的經濟密切相關。沒有方志文化的傳承，不會有鄉鎮志、村志的興旺；沒有經濟條件的保障，也不會有鄉鎮志、村志的大量涌現。就以2012年7月出版的江山市鳳林鎮《白沙村志》為例，這是一部受到習近平、趙洪祝兩任省委書記關注的村志，是一部以農民為修志主體，專家指導、參與編纂而成的村志。它的編纂出版，從一個側面反映了當今浙江鄉村志編修的狀況與成就。

正是基于對浙江鄉鎮志、村志編纂的歷史與現狀的考量與分析，《實施辦法》將鄉鎮志、村志等的編纂、管理和利用納入了依法修志的范疇。《實施辦法》對鄉鎮志、村志等作出的界定和規定，既是對浙江修志傳統的傳承，也是對成就顯著的浙江修志現狀的反映。這是迄今為止全國各省（自治區、直轄市）頒布的《實施辦法》或《規定》中唯一對鄉鎮志、村志編纂等相關內容作出明確的解釋與規定的政府規章。

首先它對包括鄉鎮志、村志等相關志書在內的概念作出了一個界定：“本辦法所稱其他志書和年鑒，是指機關、社會團體、企業事業單位、其他組織及個人組織編纂的專業志、鄉鎮志、村志和專業年鑒等資料性文獻。”(12)《實施辦法》明確提出并界定了“其他志書和年鑒”這一概念，為下文的其他條文作出相應的規定奠定了一個堅實的法理基礎。

其次，在《實施辦法》第六條第七款中規定縣級以上人民政府地方志工作機構應履行的職責時，提出了“指導其他志書和年鑒的編纂”的要求；在第七條規定編纂要求時，“其他志書和年鑒”與地方志一樣，“應當做到存真求實，確保質量，全面、客觀、系統地記述歷史與現狀”(13)；在第十五、十六條涉及經費的相關規定中指出：“使用財政性資金編纂的其他志書和年鑒，編纂單位應當事先擬定編纂方案，報縣級以上人民政府地方志工作機構備案”“不使用財政性資金編纂的其他志書和年鑒，縣級以上人民政府地方志工作機構可以根據編纂單位或者個人的要求，給予必要的業務指導和幫助”(14)；在第十七條報送備案的有關規定中指出：“地方志、使用財政性資金編纂的其他志書和年鑒應當在出版后3個月內，向縣級以上人民政府地方志工作機構報送備案，并向本級和上級國家檔案館、公共圖書館以及已經設立的方志館無償提供館藏書”“鼓勵不使用財政性資金編纂的其他志書和年鑒按照前款規定報送備案和無償提供館藏書”(15)。這些涉及“其他志書和年鑒”的具體規定，對鄉鎮志、村志的編纂、管理和利用提出了明確的要求，提供了必要的法制保障，而這也正是搞好鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等方面工作的必要前提和重要保障。幾年來，浙江省在鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等方面所取得的成就，從一個側面印證了拓寬依法治志范疇，把鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等納入法制化軌道的必然性與可行性。

四、有關建議

如前所述，考慮到編纂地方志需要由地方政府組織人力、物力、財力，為了不給鄉鎮、村設定義務、增加負擔，《條例》沒有將鄉鎮志、村志等的編纂、管理和利用納入其中。在當時，這樣的考慮是可以理解的。首先從經濟的角度看，以《條例》制訂和頒布的2005年和2006年為例，2005年，全國國內生產總值為184739.1億元；2006年，全國國內生產總值為211808億元。而到了2014年，全國國內生產總值為636463億元。這些年，我國國內生產總值的增幅都高達兩位數。隨著中國經濟的快速發展，鄉鎮、村的財力也同步得到了較大的提高。從這個角度考慮，經濟因素已不再是鄉鎮志、村志編纂納入依法治志軌道的主要障礙。再從設定義務的角度看，將鄉鎮志、村志編纂納入依法治志的軌道，有助于增強鄉鎮、村依法行政、依法保護和傳承地域文化的責任意識。正如中國地方志指導小組辦公室在《轉發關于印發〈中國名鎮志文化工程實施方案〉的通知》中指出的那樣：“伴隨城鎮化建設步伐加快，基層政區變動頻繁，一些名鎮甚至是千年古鎮所承載的重要歷史文化信息、傳統文化信息不斷消亡，鄉土文化和民俗文化不斷流失。在探索中國特色新型城鎮化建設過程中，留住鄉音、鄉思、鄉風，保留鄉土文化記憶，繼承傳統文化精華，挖掘歷史智慧，讓百姓望得見山、看得見水、記得住鄉愁，成為推進中國特色新型城鎮化建設的重要內容。……啟動中國名鎮志文化工程，全面、翔實記錄城鎮化發展歷程，適應了我國新型城鎮化建設和當前地方志事業發展的需要，對展示改革開放成果；對傳承名鎮文脈、重塑特色，搶救和保存傳統文化、鄉土文化、民俗文化，滿足鄉鎮居民文化需求；對展示鄉鎮個體發展脈絡，摸索鄉鎮發展經驗，提煉發展思路，梳理發展模式和發展道路；對充分發揮地方志存史、資治、教化功能，引導全國鄉鎮志編修科學發展，培育愛鄉、愛國情懷，均具有重要意義。”(16)而鄉鎮、村依法治志意識的增強，又有助于鄉鎮、村等基層組織依法治國意識的增強。在依法治志的過程中，通過鄉鎮志、村志編纂、管理和利用，既最大限度地保存了鄉土文化記憶，留住了村民的鄉愁，又為實施依法治國發揮了地方志的獨特作用，這是把鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等方面工作納入依法治志的軌道，必將帶來兩全其美的結果。

此外，把鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等納入依法治志的范疇，也有利于進一步明確縣級以上地方人民政府地方志工作機構的職責，有利于強化地方志工作機構的作為，有利于地方志工作機構在新形勢下的生存與發展。在《條例》的制度框架下，省、市、縣三級地方志書均每20年編纂一次。在編纂完成地方志書后，省、市、縣三級地方志工作機構就會面臨修志主業弱化的問題。由于鄉鎮、村的數量龐大，如果把鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等納入依法治志的范疇，不僅可以讓地方志工作機構有法可依，理直氣壯地抓好該項工作，而且能夠讓其修志主業繼續強化，修志成果規模化呈現，且連綿不絕，地方志工作機構將會由于其大有作為的現實，贏得社會各界的認同與贊許，從而獲得可持續發展強勁動力和比目前更加重要的社會地位。

毫無疑義，在依法治國已經上升到國家戰略高度的今天，將鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等方面工作納入依法治志的軌道已經水到渠成。這項工作，可以通過對《條例》的修訂、完善的途徑來加以實現（當然，也可以通過制定《中華人民共和國地方志法》的途徑來加以實現。這是另外一個問題）。事實上，中國地方志指導小組及其辦公室已經開始了相關的工作。2015年5月，中國地方志指導小組辦公室啟動了“中國名鎮志文化工程”，2016年11月啟動了“中國名村志文化工程”(17)。這些工程的啟動，讓我們看到了中國地方志指導小組及其辦公室在著力拓展依法治志范疇方面所作出的努力。“中國名鎮志文化工程”和“中國名村志文化工程”的實施，不僅是全面貫徹習近平總書記、李克強總理、劉延東副總理關于地方志工作的重要講話、批示以及第五次全國地方志工作會議精神的一個重要舉措，也是中國地方志指導小組及其辦公室在地方志領域落實依法治國戰略、著力拓展依法治志范疇的一項必要安排。可以預見，在將來，鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等方面工作會納入依法治志的范疇，包括鄉鎮志、村志編纂、管理和利用等在內的全國地方志事業，將會得到更加健康、快速、可持續的發展。從這個意義上講，《地方志工作條例》的有關條款的修訂是一項十分重要而又緊迫的工作，建議相關部門（單位）盡早啟動該項工作。

注釋：

(1)《人民日報》，2014年10月 29日第1版。

(2)《人民日報》，2014年10月 29日第1版。

(3)《人民日報》，2006年5月31日第16版。

(4)《人民日報》，2006年5月31日第16版。

(5)《人民日報》2006年5月31日第16版。

(6)李培林：《村落進入和研究方法》，《村落的終結——羊城村的故事》，商務印書館2004年版，第1頁。

(7)劉延東：《與第五次全國地方志工作會議部分會議代表座談時的講話》，《中國地方志》2014年第5期。

(8)李克強：《李克強總理重要批示》，《中國地方志》2014年第5期。

(9)舒建軍、賀雪峰、黃平：《“鄉土中國與文化自覺”：一個問題意識，一種思考路徑》，中國社會學網 http://www.sociology.cass.cn，2007年 9月26日。

(10)參見顏越虎：《從〈白沙村志〉到“珠三角現象——鄉村志編纂的解讀與分析》，《中國地方志》2014年第10期。

(11)《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》，浙江省人民政府令〔2012〕303號。

(12)《浙江省實施〈地方志工作條例〉辦法》，浙江省人民政府令〔2012〕303號。

(13)同上。

(14)同上。

(15)同上。

(16)《轉發關于印發〈中國名鎮志文化工程實施方案〉的通知》，中指辦字〔2015〕22號。

(17)《關于印發〈中國名村志文化工程實施方案〉的通知》，中指辦字〔2016〕209號。