一場國家治理的深刻變革

王姝 倪偉

“我們單位又要更名了，不過，這次更名與以往幾次截然不同”，2018年3月14日，看著在環保部門前合影留念的市民，環保部原核安全總工程師楊朝飛說。

3月13日，十三屆全國人大一次會議聽取國務委員王勇關于國務院機構改革方案的說明，包括環保部在內，國務院減少8個正部級機構、7個副部級機構。十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準了這個方案。改革開放以來的第八輪機構改革大幕拉開。

“改革力度遠超預期”，楊朝飛說。3月13日以來，全國人大代表們審議國務院機構改革方案時也表示，這是一場超預期、全方位的改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。

環保部36年“三步曲”

1984年，楊朝飛調入國務院環境保護局工作，親歷了環保部數次機構改革。

“從1974年設立的國務院環境保護領導小組，到即將成立的生態環境部，中國環保機構40多年里至少有過7次大變化”，楊朝飛說。

起初，環境保護局只是城鄉建設環境保護部內設的一個局級單位。楊朝飛回憶，為了解決環保局地位太低的問題，1984年，國務院成立了一個協調機構——環境保護委員會，由副總理掛帥。1988年，環保局正式獨立，升格成副部級的國家環境保護局，下設10個司。1998年，環保局再次升格，成為正部級的國家環境保護總局。可是，環保總局并不屬于國務院組成部門，國務院重大會議環保總局還是不能參加，“直到2008年環保部成立，成為國務院的組成部門，才完全解決了環保部話語權的問題。”

環保部40余年來的變遷，只是國務院機構改革的一個縮影。

“從環保部這個視角，折射出改革開放以來機構改革的脈絡”，曾多次參與過改革外圍論證的國家行政學院教授汪玉凱對記者說。

此前，國務院分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次機構改革。汪玉凱認為，此前的七輪改革，可以分為兩個大的階段：從1982年開始到1993年，機構改革圍繞走出計劃經濟困局，開始探索市場經濟中的政府架構；1998年到2003年，初步按照市場經濟架構的要求，搭建起政府架構。2008年則開始探索大部制改革，2013年延續了大部制改革思路。

本輪改革則是進入新時代的中國，面對社會主要矛盾的變化和國家治理體系和治理能力現代化的需要，展開的全面改革。

“板子該打誰，全都解決了”

按照國務院機構改革方案，生態環境部整合了環保部的職責；國家發改委應對氣候變化和減排職責；國土資源部的監督防止地下水污染職責；水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責；農業部的監督指導農業面源污染治理職責；國家海洋局的海洋環境保護職責；國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責。

“到底板子該打誰，全都解決了”，楊朝飛認為，上述改革方案，有望終結環保職能“九龍治水”、多頭管理的局面，“環保職能碎片化，原來這個問題比較突出”，以水污染為例，企業排的污水，在岸上環保部門管，到了河里歸水利部門管，可能在岸上時，水質還是達標的，但流到河里就不達標了，而各部門自說自話，不能真實反映污染狀況。

全國政協委員、全國社保基金理事會理事長樓繼偉在會議討論中也舉例說明“九龍治水”、多頭管理的弊端，“一只蛤蟆跳進水里，歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管”，“種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部了，一個是草本、一個是木本”。

改革方案不回避利益調整

中國行政管理學會副秘書長沈榮華參與了2008年的大部制改革方案的設計，并對2013年國務院機構改革進行了前期調研，提出課題報告。據他回憶，2008年那次改革之前，專家已經提出組建市場監督管理總局的方案，將工商行政管理、質量監督檢驗檢疫、食品和藥品監督管理等職能整合起來。

“豬肉沒賣之前是一個部門管，上市是另一個部門管，到餐桌上又是一個部門來管。實際上管理是重復的，資源也浪費了。”當時，沈榮華與課題組在廣東、江蘇等地調研時發現，很多地方已經率先試點成立了市場監管局，運行得還很不錯。

沈榮華認為，此前的各輪改革，是認識和把握機構改革規律的一個過程，經過不斷探索，如今“下決心解決多年想解決而沒有解決的問題”的時機已經成熟。僅從國務院機構改革方案看，體現出不回避權力和利益調整的特點，重塑新的利益格局，“從根上解決了過去職能交叉、重疊等痼疾，對進一步轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府，意義重大深遠”。

他分析說，以國家發改委為例，主要保留了宏觀調控、戰略規劃職能，一些微觀職能多數都已分解，例如把農業投資放到農業農村部，組織編制主體功能區規劃職責放到自然資源部，應對氣候變化和減排職責放到生態環境部等。

機構改革不僅僅是簡政放權

國務院機構改革是黨和國家機構改革整體設計中的一塊“拼圖”。

十九屆三中全會的公報中提到，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。公報強調，黨政軍群各方面機構改革要加強配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。

國家行政學院教授竹立家接受記者采訪時表示，在新時代啟動的本輪改革，“主要目的就是要適應發展中心的變化，解決兩個"還不完全適應"，黨和國家的機構設置和職能配置，同統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。”

“進入新時代以后，我們的主要矛盾發生了變化，要以人民為中心實現發展。因此機構改革不再僅僅是簡政放權，而是要適應發展中心的變化，推進國家治理體系和治理能力的提升，進而真正實現高質量發展，以人民為中心的發展”，竹立家說，按照總體設計，國務院機構改革剛剛走出了第一步，之后還有黨政群聯動以及地方層面的機構改革。

數說歷次國務院機構改革

1982年精簡了各級領導班子，加快了干部隊伍年輕化。國務院所屬部委由52個裁并為42個。

1988年重點圍繞經濟改革轉變政府職能，淡化經濟管理部門的微觀管理職能。國務院部委由原來的45個減為41個。

1993年以政企分開為中心，目的是構建社會主義市場經濟基本框架。國務院原有組成部門由42個調整為41個。

1998年以中央政府人員、機構減半為目標，政府職能轉變有了重大進展。國務院組成部門由40個精簡為29個。

2003年為了適應加入世貿組織，提出了決策、執行、監督三權協調的要求。除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門28個。

2008年、2013年繼續圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。2008年，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門27個。2013年，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個。