農村集體建設用地入市：價值、風險與展望

◎楚德江

我國城鄉二元土地制度造成了城鄉土地權利的巨大差異，這種差異阻礙了城鄉土地資源的有效配置和城鄉統一的土地市場的形成。2008年10月，中共十七屆三中全會作出的 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”2013年11月12日，十八屆三中全會作出的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次確認了 “建立城鄉統一的建設用地市場”的改革目標。隨后，中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年1月聯合印發 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，啟動了改革試點工作。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《深化農村改革綜合性實施方案》，提出了農村集體經營性建設用地和農村宅基地制度改革的基本思路。賦予農村集體建設用地享有和城市建設用地同等的入市權利，將從根本上改變我國城鄉二元土地制度格局，不僅會極大地促進農村經濟的發展和農村土地資源利用效率的提高，也必將對建設用地市場供給和土地市場發展帶來巨大沖擊，因此，需要對相關政策進行科學設計，安全穩妥地推進農村集體建設用地入市的進程。

一、農村集體建設用地入市的價值分析

農村集體建設用地主要包括農村宅基地用地、鄉鎮企業用地、鄉 （鎮）村公益事業和公共設施用地。目前，我國農村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里，城鎮國有建設用地規模約為7.5萬平方公里，農村集體建設用地總量約為城鎮國有建設用地總量的2倍。農村集體建設用地入市，具有重要意義。

1.有利于縮小征地范圍，減少征地沖突。由于農村建設用地不能自由入市，任何單位和個人進行建設需要使用土地，只能申請使用國有土地。這里國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。隨著城市化的快速發展，城市新增建設用地基本上全部是來自國家征收的農民集體土地。在這一過程中，由于補償標準偏低，補償分配不公平，引發了眾多的征地沖突和群體性事件，成為危及社會穩定的重要根源。推進農村建設用地入市，用地單位可以直接在市場購買農村建設用地使用權，不需經過政府的征地環節，將大大減少政府征地規模，也有利于促進政府縮小征地范圍，真正將政府征地局限于 “公共利益的需要”。

2.有利于緩解城鎮建設用地緊張。工業化和城市化的快速發展要求城市建設用地的同步擴張，但由于國家的耕地保護政策，中央政府和省級政府對耕地占用的審批越來越嚴格，導致一些城市的建設用地嚴重供不應求，特別是人口流入較多的超大城市、特大城市和東部經濟發達地區的大中城市。農村建設用地入市能夠在一定程度上緩解這些城市建設用地高度緊張的局面，通過利用農村集體建設用地滿足城市工商業發展對建設用地的需求。

3.有利于落實鄉村振興戰略，提高農村居民收入。在我國城鄉二元土地制度下，農村集體建設用地必須經過土地征收轉變為國有土地才能上市流通。由于征收補償標準偏低，征收機制不合理，導致土地增值收益大多落入政府和開發企業手中，造成農民集體和農民利益受損。這也是土地征收經常引發社會沖突的重要原因。通過推動農村集體建設用地直接入市，有利于發掘集體建設用地的市場價值，農民集體既可以自主開發利用其建設用地，也可以通過出租、出讓方式獲得土地價值補償，不僅可以減少征地沖突事件的發生，也將大幅提高農民集體和農村居民的建設用地收益，為促進鄉村經濟社會發展、落實鄉村振興戰略提供經濟支撐。

4.有利于提高農村集體建設用地資源利用效率。近年來，因鄉鎮企業倒閉等原因出現的農村集體建設用地資源閑置問題日益突出。由于農村集體建設用地不能入市流通，這些鄉鎮企業用地被長期閑置。允許農村集體建設用地入市，不僅能夠緩解城市建設用地短缺的局面，更有利于提高農村集體建設用地資源的利用效率。

5.有利于促進城鄉統一建設用地市場的形成。在城鄉二元土地制度下，由于存在對農村集體建設用地入市的限制，占全國建設用地總量三分之二的農村建設用地長期被排斥在建設用地交易市場之外，不僅嚴重影響了我國建設用地資源的有效配置，也阻礙了城鄉資源的流動和城鄉經濟的協調發展，不利于全國統一的建設用地市場的形成。賦予農村集體建設用地和城市建設用地平等的入市權利，才能真正建立起公平、有效的城鄉統一建設用地市場體系。

二、農村建設用地入市面臨的困境與風險

農村建設用地入市是構建城鄉統一的建設用地市場、推動城鄉建設用地資源高效利用的前提，對于落實鄉村振興戰略、促進城鄉經濟協調發展具有重要意義。然而，農村集體建設用地入市無疑將打破長期城鄉二元土地制度下形成的利益分配格局，規模龐大的農村集體建設用地入市對建設用地市場的供需平衡也將產生重大沖擊，同時，農村集體建設用地自身的特征也使其入市的進程充滿風險。

1.農村建設用地入市將嚴重沖擊現有的城鎮建設用地市場。一方面，農村建設用地總體規模龐大，一旦入市必將顯著改變建設用地供需平衡，導致城市建設用地市場價格下降。另一方面，農村集體建設用地入市將大大減少城市建設用地出讓面積，加之土地價格的下降，從而會嚴重影響城市土地出讓收入。在土地出讓收益已成為地方政府財政收入重要支柱的背景下，農村集體建設用地入市將對地方政府財政收入帶來巨大沖擊。

2.農村建設用地入市將激勵農民侵占耕地以擴大建設用地規模。在城鄉二元土地制度下，農村集體建設用地因不能平等入市而無法實現其市場價值。當農村集體建設用地賦予與城市建設用地平等的入市權利，這些土地市場價格的迅速上升將激勵農民集體將更多耕地轉變為建設用地。雖然國家對農用地轉為建設用地設置了嚴格的審批程序，但由于存在巨大的監督成本，政府難以對為數眾多的農民集體進行有效地監督。同時，由于農村集體土地的核權、頒證工作嚴重滯后，政府對農村集體建設用地的總量和分布并不十分清晰，這也為農民集體亂占耕地提供了便利。

3.農村建設用地入市面臨自身分布分散化的制約。工商業發展不僅需要交通、供水、供電等相應的配套基礎設施，還需要上下游產業的配套以形成規模經濟效益。由于農村集體建設用地分布于各個不同的農民集體，空間布局極為分散，單個農民集體所擁有的建設用地規模極為狹小，難以成片開發。這種高度分散化分布不僅會極大地提高配套基礎設施建設的成本，也會因為缺乏產業配套造成入駐企業的運營成本上升。這也是分散布局的鄉鎮企業遭遇發展困境的重要原因之一。由于這些分散零星的建設用地缺乏經濟開發價值，推動這些建設用地入市不僅會造成經濟運行成本的上升，而且會因為這些地方缺乏污水處理等環保配套設施，引發嚴重的農村環境污染問題。

4.農村宅基地入市交易仍面臨諸多亟待解決的問題。農村宅基地是農村集體建設用地的主體部分，占農村集體建設用地總量的70%以上。如果農村宅基地不能入市，構建城鄉統一的建設用地市場就是一句空話。然而，目前推進農村宅基地入市仍面臨諸多問題。一是在農民工未完成市民化轉變的情況下推動宅基地入市，可能導致農民工未來的居住風險。二是可能導致對耕地的過度侵占。在目前農村宅基地制度體系下，農民可以通過 “分戶”無償申請宅基地，允許農村宅基地入市將激勵農民不斷通過分戶取得更多宅基地，并通過市場交易獲得收益。三是容易給城市房地產市場帶來較大風險。城市房地產建筑在出讓價格高昂的國有建設用地之上，地價和各種稅費導致城市房價高企，而農村住房建在無償申請的宅基地之上，一旦允許自由入市，必將對城市高房價構成較大威脅。

三、農村建設用地入市政策的前景展望

農村集體建設用地入市并逐步建立城鄉統一的建設用地市場是我國實現鄉村振興、促進城鄉統籌發展的重要舉措，也是我國完善市場經濟體制、促進要素市場健康發展的必然要求，已成為中共十七屆三中全會以來國家推進農村改革的重要領域。然而，由于改革涉及的因素眾多、關系復雜，改革面臨著較大風險。因此，進一步推進農村集體建設用地入市需要統籌考慮各方面因素，在風險可控的前提下穩步推進城鄉統一建設用地市場的形成與完善。

1.以漸進式改革推進農村集體建設用地入市進程。我國雖然明確提出 “建立城鄉統一的建設用地市場”的改革目標，但在實踐上基于風險的考慮采取了漸進改革的思路。目前，我國僅僅開始了農村集體經營性建設用地入市的試點探索，對于占農村集體建設用地主體的農村宅基地入市問題并未出臺任何實質性的試點舉措，這反映了中央對農村集體建設用地入市風險的擔憂。農村集體經營性建設用地僅占農村集體建設用地總量的10%左右，從經營的角度而言這些土地其實早已“入市”。因此，這部分建設用地入市給土地市場帶來沖擊相對較小。在總結農村集體經營性建設用地入市經驗的基礎上，再穩步推進農村宅基地等其它建設用地入市進程，有利于降低農村集體建設用地入市帶來的風險。

2.加快推進農村集體建設用地確權、頒證工作。產權明晰是產權交易的前提。為了規范產權交易過程、減少農村集體建設用地入市交易的矛盾和糾紛，需要提前做好農村集體建設用地確權、頒證工作。同時，加快推進農村集體建設用地確權、頒證工作，弄清楚農村集體建設用地的規模和分布，也是在農村集體建設用地入市背景下避免農村集體建設用地擴張、制止違法侵占耕地的根本措施。

3.將農村建設用地入市與土地發展權交易結合起來。由于農村集體建設用地存在空間分布的分散性、配套設施的匱乏以及單個規模狹小等問題，導致大部分農村集體建設用地并不具有太大的經濟開發價值。實現我國建設用地地理空間的戰略性調整是挖掘建設用地生產潛力、提高建設用地利用效率的必然選擇。土地發展權交易無疑將成為建設用地空間調整的重要途徑。土地發展權交易是將缺乏經濟開發價值或價值偏低的農村集體建設用地復墾為耕地，然后將該建設用地的“發展權”進行市場交易，從而把該土地上的 “土地發展權”轉移到具有更高工商業開發價值的土地之上的過程。在這一過程中，耕地總量沒有減少，同時改變了農村集體建設用地分布零星分散的局面，提高了農村集體建設用地的市場價值和利用效率。

4.將農村集體建設用地入市與農民工市民化進程結合起來。農村集體建設用地入市是適應我國城市化發展對建設用地需求增加的必然結果。但城市化不僅是土地城市化的過程，更是人的城市化過程。早在2013年12月召開的中央城鎮化工作會議上，習近平主席就強調指出新型城鎮化建設要 “以人的城鎮化為核心”。實現土地城市化與人的城市化協調發展要求把農村集體建設用地入市與農民工市民化進程結合起來。一方面，農村集體建設用地入市為更多的農民工提供了在第二、三產業就業機會；另一方面，農村集體建設用地入市，特別是在農村宅基地入市條件下，需要以退出宅基地的農民工實現市民化為前提，否則可能引發巨大的社會風險。

總之，農村集體建設用地入市是我國落實鄉村振興戰略、促進城鄉協調發展的重要舉措，也是我國土地制度改革的既定方針，但這一改革面臨著較大的市場和社會風險，需要在不斷探索的基礎上漸進穩步地推進。加快農村集體建設用地入市的進程，既要合理確定農村集體建設用地入市過程中地方政府、農民集體和農民家庭之間的利益關系，又要妥善解決城市建設用地市場可能因此面臨的風險。