加快生態文明體制改革 建設美麗中國

■ 王青峰

當前，生態文明話語體系備受全社會的普遍關注。人們在注重滿足物質需求和精神追求的同時，也要求社會提供更多優質生態產品。與之相一致，我們賴以生存和發展的生態載體，更應該成為人與自然和諧共生的生態家園。而要實現這一點，就要求我們必須尊重自然、順應自然、保護自然，營造生態良好和環境友好的生態治理格局、產業結構、生產方式、生活方式，正如習近平總書記在十九大報告中所指出的那樣，“要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。”

注重生態文明的思想有著深厚的歷史淵源，生態文明的概念與理論起點都是土生土長的“中國智造”。中國古代儒家、道家都曾旗幟鮮明地提出“天人合一，崇尚自然”，反對向自然毫無節制地索取。近年來，黨中央也是高度重視生態文明建設，生態文明建設在頂層設計層面上逐步完善和成熟。在黨的十八屆三中全會上把加快生態文明制度建設納入全面深化改革的重大戰略部署中以來，全社會進一步明確了“緊緊圍繞建設美麗中國”這一生態文明體制改革的目標，特別是2015年9月通過的《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），作為生態文明領域改革的頂層設計，成為引領生態文明建設的綱領性文獻。《方案》進一步明確了“用制度保護生態環境”這一生態文明體制改革的路徑，進一步明確了“推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局”這一生態文明體制改革的定位，對于我國生態文明建設具有重要的戰略意義。

另外，《生態文明體制改革總體方案》也為加快建立系統完整的生態文明制度體系，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，提出生態文明體制改革的總體要求提供了條件。按照《方案》的規劃，到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。

生態文明體制改革是解決“新時代社會主要矛盾——人民對美好生活的向往與發展不均衡、不充分之間矛盾”的關鍵一環。但是，具體推進落實的工作卻是異常艱難。特別是對于生態文明欠賬較多、推進難度較大的資源型地區來說，體制改革的成功與否，無疑是未來制約其長遠發展的瓶頸。

首先，確立觀念自覺是當前推進生態文明體制改革的首要難題。盡管當前國家在推進生態文明改革方面已經明確了路線圖，但是，在生產方式、生活結構、治理理念、發展思維等諸多方面，遠遠沒有達到或形成推進生態文明的觀念自覺。既沒有形成在發展經濟社會價值層面的生態化，也沒有形成與具體生態環境問題和生態習慣相匹配的生態倫理，更沒有形成體系完善的生態體驗、生態社區及生態研究智庫。這使得生態文明體制改革的靴子久拖不決，難以落地。這種觀念的缺失使得中央提出的“六個理念”僅僅停留在生態文明體制建設的指導思想層面，而難以真正落地生根，轉換成加快生態建設與經濟發展的具體效果。畢竟，生態文明體制改革是一個大體量活，涉及的部門多，加之，部門彼此之間的利益沖突盤根錯節，作為利益相關者必須要用“六個理念”來統一思想，要首先樹立觀念自覺，進而通過制定具體細致的實踐路徑圖以推動生態文明體制的改革。

其次，難點在于要更加明確法治約束的導向，用制度來加快生態文明體制改革，用制度來促進和保障實現青山綠水的政策初衷。很顯然，實現這一點，缺乏法治環境的大框架是不會打出漂亮的組合拳的，對那些造成生態環境損害的責任者除了在經濟方面懲之以賠償，還要依法追究相應的刑事責任。正如習近平總書記在《決定》的說明中指出的那樣，“改革生態環境保護管理體制，就要加強環境保護基層執法力量，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。”通過在全社會確立生態法治導向，使人們在思想意識深處形成保護生態、愛護生態的觀念自覺，在行動中養成不破壞生態環境、不打破生態平衡的守法行為。

第三，難點在于經濟利益的再分配，特別是生態補償與生態保護修復資金更是一塊難切難分的蛋糕。這就要求建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態功能區轉移支付，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。同時制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予適當支持。整合現有政策和渠道，按照山水林田湖系統治理的要求，完善相關資金使用管理辦法。

再次，難點在于生態資源經營管理主體的權責落實不明確，健全自然資源資產產權制度與建章立制工作推進難度大。自然資源資產產權制度歸屬不清晰、權益分成與責任歸屬不明確，直接導致了對自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊。與之相一致，對經營過程的監管就會失效。這些問題疊加在一起就形成了污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題。所以，從當前的問題出發，迫切需要形成市場化進行環境治理和生態保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發育滯后、社會參與度不夠深入的瓶頸。

此外，難點還在于建立激勵技術創新來改善生態環境的體制機制。當前，生態環境中霧霾等問題的解決必須轉換思路，依靠技術創新來實現根本性、長期性的治理。這就要求在體制機制上形成有利于調動技術創新的良好氛圍，激發全社會群策群力的創新熱情，形成以改善環境質量為導向，多方參與的環境治理體系。

加快推進生態文明體制改革面臨的問題繁多，但是辦法總比困難多，面對如此多的問題我們只能勇敢面對，而確立“政府+市場”的雙驅模式則是加快生態文明體制改革的重要方式。

要想加快生態文明體制改革，離不開“政府+市場”的雙驅模式。確立“政府+市場”的雙驅模式理念，推進生態文明體制改革，用正確的理念引領生態建設。當然這是就操作而言的，這與中央政治局提出的“六個理念”并行不悖。只有這樣才能保證把國家對生態體制改革的諸多規劃落到實處。

推進生態文明體制改革離不開政府驅動。因為，生態文明體制改革不是某一部門單一的、孤立的、片面的小圈子行為，而是國家全面深化改革的重要組成部分，必須由政府主導并將其安排到現代化建設新格局中來綜合考量，使之與其他方面的改革協同推進。很顯然，要實現這一點，就離不開政府的全面統籌與大手筆的宏觀擘畫，并將其規劃到國家全面深化改革的頂層目標設計之中，使其真正成為五位一體全面改革系統工程的五分之一，從而，全面融入到國家經濟、政治、文化和社會建設改革的全過程，促成人與自然、人與社會的安諧和順。不過，要切實解決好這些問題，撇開政府，任何民間社團與個人都是做不到的。而且，也只有政府貫徹好“六個理念”，才能在實際操作中，秉持空間均衡的理念，把山水林田湖當成一個生命共同體，將經濟發展建立在順應自然和保護生態的理念上。以犧牲生態環境為代價去謀求眼前利益，抑或打著保護生態而破壞經濟穩中有進的良性軌道，都是推進生態文明體制改革中需要深刻反思并引以為戒的深層次問題。

要想更好發揮政府的主導和監管作用，還離不開發揮市場的作用，調動企業的積極性和自我約束作用，激發社會組織和公眾的參與和監督作用。市場驅動的前提是承認生態具有無法衡量的經濟價值，也是對“發展和保護相統一”的理念、“綠水青山就是金山銀山”的理念、“自然價值和自然資本”等理念的具體落實。因而，要更加凸顯市場在改善生態方面的積極引導作用，始終堅定市場在生態資源配置中所起的決定性作用，以市場為抓手，增強生態文明體制改革的創造力與活力。真正自覺地認識到，生態資源和技術、勞動力、資本一樣能夠創造價值。因此，我們在看重資本價值的同時也要珍視生態資源的價值。

發揮市場的驅動作用，最關鍵的是要培育環境治理和生態保護市場主體。這是生態文明體制發揮重要作用的因素。要采取鼓勵發展節能環保產業的體制機制和政策措施，積極推動形成全國統一、競爭公平的市場，要鼓勵各類社會資本進入環保市場，放開束縛社會資本參與環境治理和生態保護事務的體制性枷鎖。通過政府購買服務等方式，加大對環境污染第三方治理的支持力度。要加快組建或改組國有資本投資生態運營公司，推動國有資本加大對環境治理和生態保護等方面的投入，支持生態環境保護領域國有企業實行混合所有制改革。

此外，要加快生態文明體制改革，離不開加快經濟結構戰略性調整，這也是政府驅動作用在生態文明體制改革與經濟結構之間的互促互動關系。因為，經濟結構的綠色發展導向，有助于著力解決突出的環境問題。故而，要嚴格利用好環保的準入程序和退出手段，著力解決落后產能與落后生產力等方面的深層次矛盾。通過大力發展科技、技術創新，改造提升對生態環境威脅過大的重點傳統行業，加快淘汰落后產能，大力發展新興優勢產業，推進循環經濟導向，倡導清潔生產，在全社會普及節能環保技術，實現節能減排目的。同時，堅持激勵和約束并舉，一手抓形成支持綠色發展、循環發展、低碳發展的利益導向機制，一手抓源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究，以市場化、法治化、制度化的氛圍形成對各類市場主體的有效約束，逐步實現對破壞生態環境行為的有效遏制。

總之，要想加快生態文明體制改革，就必須充分發揮生態文明在當前全面深化改革中的引領性作用，要秉持國家可持續發展的宏圖大略，著眼于當前經濟社會發展與環境保護、生態建設相統一的治理旨歸，兼顧經濟效益、社會效益和生態效益的三贏，以可持續發展的發展思路，來發力于宜居宜人的資源節約型、環境友好型社會的建設，探索出資源消耗低、環境污染少、科技含量高、經濟效益好的新時代工業化道路。正如習近平總書記所講，“生態文明建設功在當代、利在千秋。我們要牢固樹立社會主義生態文明觀，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，為保護生態環境做出我們這代人的努力。”