行政區劃調整對淮南城市發展空間影響的分析與思考

行政區劃是行政區域劃分的簡稱，隨著國家的產生而產生，國家為了進行分級管理而實行區域劃分。行政區劃不論何種類型的國家，行政區域的劃分總要符合統治階級的根本利益，同時顧及政治、經濟、文化、民族、地理、人口、國防、歷 史傳統等多方面的因素。區劃調整有利于實現行政區劃科學化，是適應現代經濟社會一體化發展的必然要求，事關一個國家或地區的政治穩定、經濟發展、社會進步與生態文明可持續。

一、國內外行政區劃調整的四種主要模式

（一）都市區發展模式。此模式在發達國家起步較早。美國在20世紀30 年代，提出大都市區發展方向，60年代在都市區成立政府組織。日本在50 年代，進入快速城市化時期，用 3 年左右時間增設了 213 個市。韓國在 60 年代，也將 140個縣正式設置成一級正式行政區劃單位。90年代，這一模式逐漸成為歐洲國家的熱點課題和主要模式。

（二）城市化推進模式。改革開放40年來，我國行政區劃伴隨著城市化進程調整頻繁，主要有三種類型。撤縣設市，1980 年以前，主要是采取“切塊設市”，增加了管理層級；1980 年以后，實行整縣改市，使我國設市數量由 1980 年的 223 個迅速增加到1996年的666個；1997 年凍結撤縣設市的審批。地市合并與撤地設市，1983 年，隨著市領導縣體制的全面試行，我國地級政區從1980年的209個下降到2007年的50 個，地級市則從102個上升為283個，該模式模糊了城市行政區與地域性政區的界限。撤縣（市）設區，進入 90 年代后，隨著城市的快速發展和城市數量增多，撤縣（市）設區成為解決這一問題的重要行政手段，我國市轄區數量由80年代的551個增加到新世紀的856個。

（三）功能區提升模式。該模式主要是根據國家戰略布局，從疏解大城市功能出發而采取的模式。比如，國家剛剛批準設立的雄安新區，是國家從京津冀協同發展、拓展京津冀發展空間、疏解北京非首都功能的戰略布局出發，探索人口經濟密集地區優化開發的新模式，遠期控制區面積約2000平方公里。國家設立重慶市，目的是以重慶作為推動西南發展大局之變的“戰略支點”，提升重慶作為長江經濟帶和西部地區中心的雙重聚散功能。同時，解決四川人口過多和行政區劃過大給行政管理和發展帶來的困難。

（四）市轄區范圍調整模式。由于歷史沿革、文化差異、自然條件等原因，不利于城市建設的統一規劃和管理，需要進行必要的調整，主要包括局部分割、整體劃轉等模式。比如，2011年巢湖撤市一分為三，2004年合肥市長豐縣7鄉鎮劃歸淮南市，均屬于局部分割。再比如，2016年壽縣整體劃歸淮南，屬于整體劃轉，目的是保持歷史文化的完整性，注重發揮淮南的輻射帶動作用。

二、淮南市歷次行政區劃調整的利弊得失

淮南作為我國重要的新型能源基地、安徽重要工業城市，先后經過5輪行政區劃調整。第一次是1949年，淮南解放，中共中央華東局決定在淮南三鎮的基礎上設立淮南煤礦特別行政區，隨后改設為淮南礦區、縣級淮南市、省轄淮南市。第二次是1977年1月，鳳臺縣由阜陽專區劃入。第三次是1999年11月，批準成立毛集社會發展綜合實驗區。第四次是2004年7月，長豐縣7個鄉鎮劃入淮南市。第五次是2016年1月，壽縣劃歸淮南市管轄。

經過5輪行政區劃調整，不僅為淮南增加了新的元素，而且給淮南發展注入新的活力。一是拓展了城鎮發展空間，增加了人口紅利。在淮南市的5次行政區劃調整中，有3次增加了行政區劃面積和人口，累計增加面積4586平方公里，占全市總面積的82.9%，累計增加人口200余萬人。其中鳳臺縣劃入，增加面積1100平方公里、人口約50萬；山南7鄉鎮劃入，增加面積482平方公里、人口約20萬；壽縣劃入，增加面積2986平方公里、人口約137萬。二是保持了自然資源統一，豐富了歷史文化。鳳臺的劃入，既增加了大量的煤炭資源、水資源和耕地資源，又豐富了州來文化、花鼓燈文化、道教文化。山南7鄉鎮的劃入，使舜耕山、高塘湖等資源保持了完整性，豐富了淮南的舜耕文化和農耕文明。壽縣的劃入，改變了八公山、瓦埠湖等分而治之等不利局面，豐富了楚漢文化、淮南子文化、豆腐文化、八公山文化，使淮南的歷史文化脈絡更加清晰、城市底蘊更加深厚，2016年壽縣共接待游客435萬人次，實現旅游收入31.5億元，均增長10%以上。三是強化了政策支持，促進了經濟社會發展。以壽縣為例，劃轉一年多來，城鄉面貌發生了可喜的變化。在政策支持上，據不完全統計，市級財政共支持縣財政資金3.8億余元。在惠及民生上，城市低保標準由4884元/年人提高到6000元/年人、農村低保由1920元/年人提高到3180元/年人、農村五保供養由2420元/年人提高到5760元/年人、集中供養標準由3600元/年人提高到5760元/年人、城鄉居民基礎養老金由840元/年人提高到960元/年人、退役士兵補助由4500元/年人提高到6750元/年人，惠及群眾160萬人次。在經濟發展上，2016年在全省61個縣市中，工業增加值增長15.1%，居全省第4，較上年前移31位；投資增長18.5%，居全省第16位，較上年前移30位；全社會用電量增長20.5%，居全省第7，較上年前移12位，這些指標表明壽縣經濟發展即期增長較好、發展后勁逐漸增強。四是推動了城市轉型，迎來了新的發展機遇。山南七鄉鎮以前屬于江淮分水嶺地區，是合肥市經濟相對落后、基礎設施欠賬較多、群眾生活比較貧困、政策扶持相對較少的地區。經過區劃調整，實現了從農村到城市、從落后地區到新城區的蝶變，2020年開發面積將達60平方公里，特別是高新區為轉型發展提供強有力的平臺支撐。壽縣因六安市的國家級貧困縣較多，受市里支持較小，逐漸被邊緣化。劃歸淮南后，無論是重視程度還是支持力度都明顯加強，特別是在合淮同城化規劃引領下，在新橋現代產業園和壽縣蜀山產業園等“橋頭堡”的帶動下，在濟祁高速公路、商合杭高鐵、新橋機場快速連接線等工程的推動下，將在轉型升級方面迎來新的機遇。

從國內外的行政區劃調整的動因、調整的方案及調整后的效果看，成效非常明顯。同時，也存在一些問題，應該引起重視。一是頭痛醫頭、腳痛醫腳問題。有的地方沒有從長遠、全局上去考慮行政區劃調整，調整方案缺乏前瞻性和全局性。比如，有些城區面積只有幾平方公里或十幾平方公里，發展空間過小的問題沒有得到解決；有的三年搞兩次行政區劃調整，一會兒分一會兒合，勞民傷財?；茨鲜性趨^劃調整上走過彎路，托管模式適得其反，造成許多不必要的浪費和影響。因此，新一輪區劃調整必須深入調研、科學研究、統籌考慮，防止“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。二是行政壁壘、體制不暢問題。劃轉后，既要解決跨行政區建設發展中出現的矛盾和問題，更要改進行政管理和公共服務的體制機制。但由于體制機制不順，導致一些問題解決不徹底。比如，三和鎮雖由高新區代管，但每年的1378萬元的相關經費支出仍由田家庵區支付，園區稅收分成機制雖有政策規定但未執行。山南7鄉鎮劃轉后，一些征地、拆遷工作由區里組織實施，導致權責不一致。由于高新區不是真正意義上的行政區，面臨職能不全、人手不足等問題，卻要承擔著諸多行政區職能，有的工作部門要承擔上級7-8個部門的職能，容易貽誤工作，造成監管缺失。三是調整頻繁、人心不穩問題。調研發現，廣大基層干部不怕區劃調整，最怕來回折騰。前兩年，曹庵鎮、三和鎮、史院鄉劃為謝家集區后，群眾在田家庵區享受的政策待遇沒有了，導致群眾極為不滿；李沖回族鄉劃歸八公山區后，群眾以前在鳳臺縣享受的政策待遇沒有了，導致群眾上訪不斷，甚至引發社會不穩。四是主動對接、整體銜接問題。劃轉前后，因分屬不同地區，許多工作銜接不暢。壽縣以前作為國家貧困縣，享受了國家、省和市的差別政策，劃歸淮南后，持續推進的相關措施需要進一步落實。國家和省在壽縣落地的重大項目，必須全面承接，有些跟進舉措和項目清單有待進一步對接。園區亟待擴容升級，土地指標不足。交通等基礎設施欠賬較多，城市輕軌布局要向壽縣縱深延伸。公共服務設施建設仍需加強，村級衛生室建設標準偏低，衛生人才奇缺。如果體制機制不順，容易導致政策短路、影響工作。

三、淮南市行政區劃調整的分析與思考

1.統籌考慮區劃調整與區域規劃?？茖W規劃是最大的資源，規劃節約是最好的集約。雖然區劃調整有效拓展了城鎮發展空間，但如何規劃好利用好這一空間、避免規劃脫節、促進資源集約、形成區域整體，是區劃調整后的關鍵。據預測，如果我市的城鎮化率年均增長1個百分點，全市每年約新增城鎮人口3.5萬人，如按每新增1名城鎮人口需要209平方米土地計算，每年城鎮化用地需求將超過1萬畝，遠遠超出《全市土地利用總體規劃》，空間將難以支撐、發展將難以為繼。為此，建議以“多規合一”試點為契機，按照城鄉發展、規劃、建設和管理一張圖的總體要求，加快區劃調整后的規劃修編，爭取國家盡快批復實施，實現空間規劃和內容規劃的統一，做到各部門、各專業的規劃協調和行動統一，保障公共利益和稀缺資源的可持續利用。

2.統籌實施內部調整與外部調整。行政區劃合理調整的目的是形成體系完整、結構完善、有效互動的城市系統，提升城市在區域層面整體實力。針對部分城區存在“有經濟資源、無發展空間”或“有發展空間、無經濟實力”等問題，建議立足當前、放眼長遠、遠謀近施，實施區劃調整“兩步走”。第一步，合并八公山和謝家集區。這兩個區作為西部老城區，1961年之前同屬一個區，特別是目前的八公山區規模和體量明顯偏小，面積僅105平方公里，人口僅18萬，行政成本較高。整合這兩個區，既可以做大區域經濟規模，預計每年降低行政成本1億元左右。擴容毛集實驗區，因毛集規模太小、功能極不完善，建議按照國家推行河長制的要求，從有利于治理焦崗湖水系出發，將潁上縣環焦崗湖周邊的鄉鎮劃歸毛集，加快打造國家5A級焦崗湖風景區，走旅游興區之路。第二步，合并田家庵區和大通區，致力打造全國百強縣區，提升縣域綜合競爭力。設立舜耕山區，保存山南7鄉鎮的完整性，破除體制機制上的制約，建立相對完整的區級管理體制，加快推動國家級高新區（山南新區）創建、合淮同城化和合淮工業走廊建設，疏解主城區的功能。

3.統籌推進新型城鎮化與產城融合化。根據淮南市委市政府“1235”戰略，加快城鄉一體、產城融合和合淮同城“三化”進程是當前的重中之中。建議聚焦新型城鎮化進程中的假性城市化、產業空心化等“城市病”問題，堅持走好資源型城市轉型發展“六條新路”，努力形成以產興城、以城促產、產城融合的發展格局。一方面，針對東部、西部、北部城區等空間不足、公共服務配套不足、發展動力不足和資源有效利用不足等問題，創新招商引資、“雙創”等方式，復制上海自貿區、借鑒合肥出口加工區等政策，加快國家級經開區、省級新型煤化工基地發展，促進傳統產業升級改造。另一方面，針對外圍行政空間功能不優等問題，優化組團發展、軸向發展形態，以省級大數據戰略性新興產業基地、新橋現代產業園、蜀山壽縣產業園為支撐，形成輻射周邊、帶動全局的支點，打造一批專業集群鎮、特色產業鎮。

4.統籌解決調整前與調整后的問題。城鎮化的核心是以人為本，區劃調整中的相關問題事關群眾核心利益，必須以小見大、設法解決。建議成立區劃調整的領導小組，一方面，負責推進新一輪區劃調整工作，將重大問題納入市深改組研究范疇；另一方面，全面梳理過去區劃調整中遺留的問題，形成問題清單，專題研究解決，著力理順體制機制。支持壽縣“南工北旅生態縣”建設，優化沿淮產業帶、城鄉一體化布局，在工業反哺農業、城市支持農村等方面加大支持力度；把交通作為拓展城鎮發展空間的基礎，推進商合杭高鐵壽縣站、新橋機場快速連接線、瓦埠湖大橋等重大交通工程建設；發揮壽縣2處4A級、9處3A級景區等資源優勢，在更大空間內保持資源的完整性，加強景區道路、人口集散中心、導服人員配套，打造古城·八公山5A級景區，將旅游業培育成支柱產業。立足壽縣和山南7鄉鎮實際，在農業供給側結構性改革和惠農政策上加大支持力度，提升均衡教育、公共服務和社會保障性資金投入，讓更多群眾共享區劃調整的成果。

作者簡介：丁昆（1967.9），男，中共淮南市委黨校，副主任、副教授，研究方向：區域經濟等。