經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作如何推動
——以A省B市X、Y鎮為例

胡厚翠

（合肥市行政學院，安徽 巢湖 238000）

一、引言

2009年，A省a文件明確指出：“鎮是縣域經濟的重要載體，是統籌城鄉發展的重要節點，是加速推進縣域工業化、城鎮化、現代化的基礎。在全省選擇部分經濟實力較強、發展潛力較大的鎮實施擴權強鎮試點，對促進A省科學發展、和諧發展，加速崛起進程具有十分重要的意義。”在這份文件中，具體提到8個方面的主要舉措：依法下放部分行政審批權和執法權、賦予試點鎮一定的規劃建設管理權、實施鼓勵試點鎮發展的財政政策、加大對試點鎮的投入、著力增強產業集聚能力、加大用地支持力度、深化人事制度改革和加快建立統籌城鄉的就業和社會保障制度。2011年，為貫徹落實中央編辦等6部門 《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》（中央編辦發[2010]50號）精神，A省印發了b文件《關于經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的指導意見》。在這份文件中，進一步對A省a文件進行了深化。主要開展5項試點任務：推進行政體制創新、擴大鎮級管理權限、提升公共服務能力、健全決策監督機制、完善相關配套政策。其中，對經濟發達鎮的黨政領導班子主要負責人職級配備，可比照A省a號文件中的“試點鎮黨政領導班子主要負責人，經考核工作實績突出的，可按副縣級高配，并在本鎮繼續連續工作5年方可交流調整。”在下放權力上、在財政、規劃、用地、人事上等，都是對A省a號文件的進一步細化。突出強調要加快推進政府職能轉變，重點強化面向基層和群眾的社會管理和公共服務職能。尤其要優化組織結構，探索建立機構設置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的新型基層行政管理體制。[1]2012年，A編辦c號文件《關于擴大經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，明確確定了8個鎮作為省級經濟發達鎮名單。X、Y鎮就是其中A省B市的2個鎮,這2個鎮分別于2012年、2015年制定了試點工作實施方案，他們分別按方案要求有序組織實施。2017年10月，A省B市機構編制委員會辦公室下發了 《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的評估方案》，由市編辦牽頭，市法制辦、市行政學院配合，組成聯合專家評估組，對X、Y鎮行政管理體制改革試點工作進行了全面評估，聽取了改革試點情況匯報，實地察看了便民服務中心和1個村（社區）委，查閱了相關資料，還對試點鎮黨委班子成員、試點縣編辦負責人組織了談話交流。筆者以A省B市中的X、Y鎮作為案例個案，對經濟發達鎮的主要成效與存在問題進行理性分析，以期經濟發達鎮相關工作人員參考借鑒學習。

二、改革內容

A省經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的主導思想是著力破解制約經濟發達鎮的經濟社會發展的體制機制障礙，理順職責關系，創新管理體制，優化組織結構，下放管理權限，不斷提升社會管理和公共服務能力，旨在探索建立與經濟發達鎮經濟社會發展水平相適應的鄉鎮行政管理體制。按照A省b號和c號文件，改革試點工作的主要內容，如圖1：

圖1

同理，按照A省經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的頂層設計，A省B市X、Y鎮行政管理體制改革試點工作的主導思想具體為：著力破解制約X、Y鎮的經濟社會發展的體制機制障礙，努力把X鎮建設成為規劃科學、環境友好、社會和諧、開明開放的現代化新城鎮，把Y鎮建設成為 “新型工業強鎮、現代農業示范鎮、旅游商貿重鎮、生態美好新市鎮”，探索出與經濟發達鎮經濟社會發展水平相適應的鄉鎮行政管理體制。具體細化為：

（一）推進簡政放權，加快職能轉變

1.調整充實擴權內容。按照權責一致、依法下放、應放盡放的原則，在擴權強鎮已明確的下放權力基礎上，著眼于促進X、Y鎮改革和發展，重點擴大在項目審批、城鎮規劃建設管理、國土資源管理、環境保護、社會治安、勞動保障等方面的行政管理權限。[2]

2.簡化審批服務環節。需上報國家、省和市主管部門審批、核準或備案的項目，由X、Y鎮辦理預審，報縣主管部門“見文行文”，予以轉報，其他項目由X、Y鎮辦理備案預審，縣主管部門“見章蓋章”，予以審批、核準或備案。積極探索集中審批、定期審批、網上審批和流動便民等審批服務手段。

3.規范權力運行方式。所有下放、委托的行政許可、行政審批事項，一律進入X、Y鎮行政服務中心（便民服務中心），實行“一站式服務”。規劃建設、城市管理、勞動和社會保障、民政、工商、商貿、林業等領域依法受委托行使的行政處罰權，交由鎮綜合執法機構行使，實行綜合執法。

（二）優化組織結構，創新管理體制

1.綜合設置機構。按照“小政府、大服務”和精簡統一效能的原則，將現有行政機構、事業機構優化組合成9個綜合性機構。具體機構設置，由X、Y鎮自行確定并報C、D縣機構編制部門備案。基層黨群組織按有關規定和章程設置。

2.理順條塊關系。保留國稅、法院、司法、財政、國土等部門設在X、Y鎮的機構。縣直部門派駐在鎮的機構，接受鎮黨委、政府的統一指導和協調，其主要負責人的任免，應事先征得鎮黨委同意，并參加鎮政府年度考核，對工作不力造成嚴重后果的，鎮黨委可以提出書面調整建議。

3.合理配置人員編制。在不突破C、D縣鄉鎮行政、事業編制總額前提下，可適當增加X、Y鎮人員編制。退居二線人員3年內達到法定退休年齡的，可不占編，騰出的編制專門用于招錄新進人員。

4.加強領導班子建設。選好配好X、Y鎮黨政領導班子，進一步優化班子結構，其黨政領導班子主要負責人職級配備，比照《中共A省委、A省人民政府關于實施擴權強鎮的若干意見》規定執行。[3]

（三）調整財政體制，強化財力保障

1.加大財政保障力度。建立財政超收激勵機制，以2008年、2013年財政收入為基數，超收部分由縣財政全額返還X、Y鎮，一定5年不變。在X、Y鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益予以全額返還，用于土地開發和城鎮建設；征收的礦業權價款縣本級留成部分以及縣本級所征收的采礦權價款，由縣財政按全額返還，專項用于地質災害防治、礦山地質環境治理等；征收的社會撫養費，全額返還給X、Y鎮用于計劃生育事業；按規定報批后，X、Y鎮可收取城市公用事業附加費，由X、Y鎮統籌安排使用。

2.加大項目扶持力度。進一步整合各類財政專項資金，加大對X、Y鎮的扶持力度，特別是在交通、水利、安全飲用水、污水處理等項目、資金方面予以傾斜。X、Y鎮迫切需要新上的優勢產業、社會事業和基礎設施建設項目，有限列為市、縣重點工程，并按一定比例的配套資金給予支持。

3.完善金融服務體系。鼓勵金融機構在X、Y鎮設立鎮銀行、融資性擔保機構、小額貸款公司等金融機構或網點，改善對中小企業、個體工商戶和農戶的融資服務。支持X、Y鎮推進投資體制改革，積極吸引各類資本以多種方式參與X、Y鎮基礎設施、社會事業和產城融合示范區建設。

（四）創新社會管理，強化公共服務

1.創新社會管理。積極推進基層社區建設，培育和扶持人民調解、行業協會等社會組織，完善村民自治，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和村民依法自治良性互動。加強安全生產、社會治安綜合治理和市場監管，做好公共安全防控，及時化解社會矛盾，切實維護農民合法權益，確保農村社會和諧穩定。

2.強化公共服務。加快基礎設施建設步伐。重點加強道路、給排水、環境衛生、污水處理、垃圾處理、廣播電視、網絡通訊等基礎設施建設。加大對教育、文化、衛生等社會事業項目建設投入，全面促進義務教育均衡發展，提升新型農村合作醫療建設水平，完善公共服務體系。全面落實統籌城鄉的就業和社會保障制度，抓好城鄉居民養老保障制度落實，健全農村勞動力轉移就業培訓制度，加快推進戶籍制度改革和社會救助體系建設，切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，推進公共服務均等化。

3.改進服務方式。以實現城鄉基本公共服務均等化為核心，改革基本公共服務提供方式，探索建立多元化的公共服務體系和運行機制。注重發揮農村經濟合作組織和社會服務機構在提供公共服務中的作用，采取政府采購、合同外包、購買服務等方式，實現服務主體多元化、服務方式市場化；引入競爭機制，進一步擴大“以錢養事”范圍和領域；進一步落實為民服務全程代理制，健全服務代理網絡，拓展服務項目，提升服務質量。

4.健全監督機制。建立健全與鎮事權相適應的民主決策和權力監督機制，進一步完善黨務公開、政務公開、村務公開等制度，拓寬群眾監督渠道。落實對重大決策、項目建設、行政執法、財政預決算、政府采購等事項的監督和評估制度，逐步推進鎮黨政機關及所屬機構預決算在網絡等新聞媒體公開；鼓勵村集體財務交由專業的會計服務中介審核，并定期公開。建立健全對環境保護、城鄉規劃、節能減排、土地節約、食品安全等重點事項的監督標準和獎懲制度。

（五）推進配套改革，完善保障措施

1.改革建設用地管理。在新一輪土地利用總體規劃修編中，充分考慮X、Y鎮的發展需要，合理布局，統籌安排。加大對X、Y鎮建設用地支持力度，市、縣政府每年分別在建設用地計劃指標中優先安排一定數量給X、Y鎮使用。大力推進土地整理復墾開發、建設用地置換和城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤工作，支持和鼓勵X、Y鎮開展遷村并點、土地整理、開發利用荒地和廢棄地，做到節約集約用地。進一步探索農村集體建設用地使用權的流轉方式，保障集體建設用地依法、規范流轉。

2.深化人事制度改革。建立和完善人才引進機制，由針對性地引進X、Y鎮的建設、規劃、管理等方面急需的人才，為X、Y鎮全面履行職能提供人才保障。創新人員配置方式，在行政、事業人員檔案身份不變的前提下，允許行政、事業單位工作人員雙向選擇、競爭上崗。創新薪酬分配方式，完善薪酬激勵機制，在年度財政超收分成中可適當提取政府激勵基金。創新考核評價機制，建立健全能夠客觀、真實反映工作人員工作業績的考核評價體系。

三、改革成效與存在問題

（一）改革成效

自2012年以來，X、Y鎮分別獲批A省首批經濟發達行政管理體制改革試點鎮，5年來，X、Y鎮立足于社會管理體制創新及改革試點政策要求，穩妥有序推進經濟發達鎮行政管理體制改革試點的各項工作。本著建設讓人民滿意的服務型政府為目標，打破身份界限，將原有的多個行政、事業機構綜合設置成9個工作機構，實行行政和事業統籌使用。試點方案審批下發后，各職能部門下發（或授權委托）X、Y鎮直接行使或聯合行使的經濟社會管理權限45、37項，并根據市政府常務會議研究意見，授予X、Y鎮相對集中行使的行政處罰權138、114項。開展集中高效審批，統一設立專門行政（便民）服務大廳，大廳內設立醫保、農保、為企服務等窗口，全力推行“一站式”服務。組建鎮屬綜合行政執法機構，與縣級政府主管部門簽訂授權委托書，依法行使行政處罰權，制定相關監管考核制度規范權利運行方式。通過幾年的改革實踐，X、Y鎮試點工作取得了明顯成效：

1.事權范圍進一步擴大。一是按照權責一致、依法下放、應放盡放的原則，在擴權強鎮已明確的下放權力基礎上，重點擴大在項目審批、城鎮規劃建設管理、國土資源管理、環境保護、社會治安、勞動保障等方面的行政管理權限。依法委托經濟發達鎮行使部分縣級行政審批權和處罰權。二是所有下放、委托給經濟發達鎮的行政許可和審批事項，一律進入鎮便民服務中心，實現“一站式服務”。規劃建設、城市管理、勞動和社會保障、民政、工商、商貿、林業等領域依法受委托行使的行政處罰權，交由鎮綜合執法機構行使，實行綜合執法。

2.組織結構進一步優化。一是設置綜合性機構。按照“小政府、大服務”和精簡統一效能的原則，將現有行政機構、事業機構優化組合成9個綜合性機構。一般包括黨政辦、財政局、社會管理局、經濟發展局、規劃建設管理局、社會事務保障局、農業農村局、衛生和計劃生育管理局、城市管理局等，綜合行政執法分局、政務服務中心，或單設或合并掛牌。X、Y鎮的綜合性機構名稱不相同，但職能基本相似。二是合理配置人員編制。在不突破X、Y鎮行政、事業編制總額前提下，可適當增加經濟發達鎮的人員編制。X、Y鎮行政、事業編制都有所增加。三是對經濟發達鎮的黨政領導實行高配。對經濟發達鎮的黨委書記、鎮長和人大主席按副縣級高配。各內設機構正職按副科級配備。

3.綜合實力邁上新臺階。一是2016年末，X鎮實現規上工業總產值超過36億元，與2012年的18.55億元相比翻了近1倍，年均增長率18.2%；全社會固定資產投資由2012年的15.55億元增至2016年的36.5億元，增長了超2倍，年均增長率達23.8%。其中，工業投資達到30億元，是2012年的2倍，年均增長率20.1%；財政收入1億元，是2012年的1.5倍，年均增長率達8.8%；實現招商引資到位資金30億元，是2012年的1.4倍，年均增長率達8.2%。產業結構不斷優化，全鎮三次產業比例由36:43:21調整為31：50：19，非農產業比重提升至69%。二是Y鎮2017年完成固定資產投資54億元，較2014年增長154%，預計完成財政收入1.06億元，較2014年增長73.8%。引進工業項目55家，協議總投資約91.26億元，建成面積2平方公里的工業聚集區1個，入駐企業63家，其中規上企業35家，億元以上企業11家，初步形成了以新材料、電子、汽車配件、機械制造為主導產業的集聚效應。試點期間，X、Y鎮連續在一類鄉鎮目標考核中均排名前三名。

4.鎮域建設迸發新活力。一是X鎮，在財政保障上，建立了財政超收激勵機制，以2008年財政收入為基數，超收部分縣財政全額返還至X鎮。在項目扶持上，縣級部門加大對X鎮鋁深加工業扶持力度，助力建設廣銀鋁業等項目配套。在配套金融服務上，X鎮設立了徽商銀行C縣X支行以及推廣建設C農村商業銀行惠農金融服務室。在建設用地上，市、縣加大對X鎮建設用地支持力度，共報批建設用地2374.014畝。大力推進土地整理復墾開發，開展土地整治工作，合計681.3385畝。積極探索農村集體建設用地使用權的流轉方式，保障集體建設用地依法、規范流轉，其中2015年出租農村集體建設用地使用權一宗，面積20畝。在人事制度上，X鎮積極引入人才，通過考錄、調動等方式增加下塘鎮工作人員84名。二是Y鎮全面融入D縣“雙軸五區”總體規劃，試點以來完成征拆240萬平方米，建成拆遷安置點4個。推進新農村建設，美化亮化鄉村，城鎮面貌日新月異。新改建206國道穿鎮而過，升級改造工業園集聚區，統一執法主體和服務主體，企業發展軟硬件環境全面提升。

5.群眾幸福感取得新提升。一是X鎮，在基礎實施建設上，新建了X支路、經一路、緯二路、緯四路、緯五路、工業大道、污水臨時處理站，目前X鎮工業社區正在建設中。在社會事業項目建設上，其中文化設施、文化團隊建設及文化活動總投入經費1510萬元。在公共服務方式上，積極開展“徽采商城”政府采購，通過政府購買物業、法律顧問服務，積極落實為民服務全程代理制，健全服務代理網絡，全面提升服務質量。二是Y鎮，居民收入水平和社會保障水平大幅提升，2016年農民居民人均可支配收入14769元，較2014年增長13.2%。基礎設施和公共服務向農村延伸，公交樞紐投入使用，水、電、氣全面對接合肥市，日處理5000噸的污水處理廠項目正在建設。美好鄉村政策惠及3個村（社區）。城鎮輻射帶動作用明顯，鎮區中心人口突破4萬人，城鎮化效應逐步顯現。

（二）存在問題

X、Y鎮行政管理體制改革試點工作雖然取得了明顯成效，但在以下方面還存在不足：

1.便民服務中心軟硬件較差。目前，X鎮便民服務中心面積過小，硬件跟不上，一些部門分散辦公，不具備多部門統一辦公室條件，承接不了文件要求的有關部門“進中心”為企為民服務，群眾辦事不方便，滿意度較低。Y鎮擬新建為民服務中心尚處于規劃設計階段，推動進度較慢。當下，正在大力推進“互聯網+政務服務”工作，就目前的X、Y鎮的建設情況，與“互聯網+政務服務”的基本要求，達到網上全程辦理的深度還相差甚遠。

2.權力下放的承接能力較弱。根據國務院的相關要求，各省、市紛紛取消和下放了許多行政審批權。X、Y鎮在試點期間也承接了縣直部門下放的多項權力。權力的下放對鄉鎮來說是一件好事情。但是由于鄉鎮現有人財物的限制，部分權力鄉鎮承接有困難。特別是涉及到發改委、經委、科技局、環保局等部門的權力事項專業性強，對資質、人才、設備等均有專業要求，同時，由于對上對接部門較多，導致下放權力出現無人對接、無能力對接以及權力承接不到位、運行效率不高等問題。

3.部分執法權力責任不對等。X、Y鎮作為一級政府擔負著本轄區內政治、經濟、文化等全方位管理，但是一些權力法律法規明確規定只能由縣級人民政府行使，從而阻礙了部分權力的下放，使得鄉鎮行使權力無法可依，于法無據，造成“看得見，管不著”以及“管得著，看不見”的現象。隨著屬地管理職責的加大，經濟發達鎮存在的權小責大問題日益明顯。

4.工作人員身份壁壘打破難。鄉鎮在編公務員數額有限，多為事業身份人員。一是事業身份人員不能進黨政班子，即使能進也有很多附加條件。A省實行過一個政策，事業編制的人員只要能進班子成員，5年后能轉為行政編制身份，并能流動調走。但這樣的機會很少 （調研中得知，A省試點以來只搞過一次）。二是事業編制人員很難有流動的機會。事業編制身份的人員只有進班子成員，才有調走的機會。如果沒有進班子成員，即使其再優秀，一輩子也只能呆在一個地方不能調走。很多負責人就是因為身份問題，在其崗位上干了很多年。這在一定程度上嚴重削弱了大家干事熱情。三是基層留不住年輕人。正是由于人員身份的壁壘，年輕人看到了自己升職空間的天花板。他們只要有時間，就會想著辦法考走。大多數年輕人在鄉鎮呆上個3-5年，剛好能成為單位的業務骨干時，他們都考走了。在調研中發現，X、Y鎮一年考走的年輕人基本上是10人左右。

5.改革試點工作公眾參與度低。試點改革進入深水區，可供參考的模式不多，試點持續深化的手段有限，各方面積極性、創造性不足。現有公共服務定制化、樣板化現象明顯，社會組織和社會團體參與試點鎮建設意愿不強。

6.干部晉升政策落實不太理想。如試點鎮主要領導按照相關文件精神，是可以按副縣級高配的，但X鎮一直沒有落實到位，這在一定程度上影響了干部的工作積極性。

四、策略推進

在鞏固現有改革成果的基礎上，希望X、Y鎮進一步轉變職能，優化內部運行機制，不斷增強內生動力，充分發揮行政管理體制改革引領作用，為加快發展增添新動能。

（一）強化便民服務中心建設

為達到當下國家對“互聯網+政務服務”的基本要求，需要做到以下：一是加大對經濟發達鎮的權力清單、事項清單的清理力度，梳理辦事流程。二是對能在網上辦的事項進行再梳理，提升網上辦事的深度，達到“最多跑一次”或一次不用跑。三是建議上級有關部門對X、Y鎮便民服務中心軟硬件設施建設予以大力支持。其一，便民服務中心要交通便捷，便于群眾辦事。其二，加大對辦事大廳軟硬件投入。因為，網上辦事需要很多的基本設備，如高拍儀、電腦等。其三，加大對辦事大廳人員的業務培訓，更好地為群眾辦事，提高群眾滿意度。

（二）提升干部隊伍承接能力

通過科學搭配人員、強化崗位培訓等方式，快速提升干部的業務素質和行政能力。針對專業人員不足，業務不熟等問題，縣級政府和鎮政府要雙向交流，科學規范、循序漸進地將權項下放到位。縣直部門選派業務骨干到試點鎮掛職鍛煉，進行傳、幫、帶，試點鎮以上掛方式選派人員到放權部門進行跟班學習，確保權限下放到位、業務開展不斷檔。拓展人才選拔使用渠道，探索靈活的用人方法，對一些輔助性、技術性、服務性崗位通過政府購買服務方式解決人員不足的問題。

（三）授予行政執法主體資格

經濟發達鎮作為一級政府擔負著本轄區內政治、經濟、文化等全方位管理，但是一些權力法律法規明確規定只能由縣級人民政府行使，從而阻礙了部分權力的下放，使得鄉鎮行使權力無法可依，于法無據。上級的各項工作任務直接下達給經濟發達鎮政府，經濟發達鎮政府缺乏與其職能相適應的權力，只有通過宣傳教育和說服勸導來做大量的服務工作，產生事倍功半的結果，收效甚微，甚至勞而無功。正因為如此，當下急需要明確經濟發達鎮獨立的行政執法主體資格，在鎮域范圍內獨立行使部分管理急需、難度適中的行政處罰權，有效破解“看得見管不著”等問題，從而有效解決權責對等問題。

（四）打破身份壁壘提高待遇

X、Y經濟發達鎮面臨的困境之一就是在當下，事業編制和行政編制人員身份有壁壘。事業身份的人，很難進領導班子。據調研得知，A省到目前為止，只有過一次，讓事業身份的人進領導班子的先例，但不是一個長效化的機制，這嚴重削弱了大家干事的熱情。建議如下：一是打破事業和行政人員身份之間的壁壘，讓鄉鎮人員之間可以自由流動。二是針對事業編制人員難以打破的情況，省級政府可以出臺一些常態化的政策，解決人員身份之間流動的問題。三是提高基層鄉鎮人員的工作待遇。從對X、Y經濟發達鎮的調研中，我們發現，基層鄉鎮當下很難實行績效考核。經濟發達鎮的工作人員待遇與其他非經濟發達鎮的工作人員待遇基本一致，但是在工作任務上，要遠遠超過非經濟發達鎮的工作任務。這些都會導致經濟發達鎮的工作人員留不住的問題。如果能提高經濟發達鎮的基層工作人員的待遇問題，勢必會扭轉這樣的局面。像江蘇、浙江等省，基層鄉鎮的工作人員待遇要超過縣直部門人員的待遇水平。

（五）統籌資源激發改革活力

充分調動試點鎮的積極性和創造性，充分聽取、吸納鄉鎮黨委、政府合理的意見建議。強化各類公共服務投入，充分引入市場化運作，鼓勵行業協會和社會團體參與試點鎮產業機構調整升級、社會公共服務改革等關鍵領域，吸引各類資本投入試點鎮基礎設施建設，推動X、Y鎮供給側結構性改革。

（六）落實干部考核晉升政策

建議比照《中共A省委、A省人民政府關于實施擴權強鎮的若干意見》規定，落實X鎮主要領導按副縣級配備的相關政策，從而激發干部工作積極性。A省也可以出臺有關提高對主要領導干部晉升空間待遇的相關問題。如擔任過經濟發達鎮的領導可以調任市直部門擔任領導職務等，提升大家對經濟發達鎮工作的積極性。