協商民主實踐評價指標的研究進展與反思

楊守濤

（中共北京市委黨校，北京 100044）

中國共產黨及其領導下的中國政府一向重視協商民主。毛澤東同志早就說過，“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府”[1]。黨的十八大上更是提出要“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”[2]，習近平同志稱之為“戰略任務”[3]、中央文件《關于加強社會主義協商民主建設的意見》將之視為“重大戰略部署”[4]、十九大強調要“發揮社會主義協商民主重要作用”[5]并在新修訂的《黨章》中首次納入“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”這一內容[6]。這些表明，協商民主已成為中國共產黨帶領全黨和全國各族人民治國理政的大勢所在、趨勢所向。與上述那些政治主張相應的是，各個層次、各類實現渠道、各種形式的協商民主實踐迅速發展和豐富起來，并時常見諸報端。然而，當協商民主從理論走向實踐、從政治主張走向治國理政現實時，面對各方面實踐都聲稱自己運用了協商、落實了政策、有所創新、獲得了積極效果的情況，我們究竟應該以什么樣的評價指標去較為合理地評判協商民主實踐這一問題卻未引起足夠重視。因此，探究協商民主實踐評價指標問題，就成了一個具有重大理論意義和實踐意義的課題。

一、協商民主實踐評價及其時代意義

從實踐的角度來看，某種意義上的協商可以說早已有之。在西方，有一種觀點認為，“協商民主的觀念及其實際應用與民主本身有著同樣長的歷史。它們都是公元前5世紀在雅典產生的”[7]。馬恩也描述過古希臘的人民大會情況：“議事會開會時，人民——男男女女都站在周圍，有秩序地參加討論，這樣來影響它的決定”[8]。在中國，古代具有特定協商性質的實踐是極其豐富的，包括朝堂議事機制、諫官諫議機制、庶民議政機制等等。有學者也強調說，“在綿延數千年間，‘協商’因素融入中國傳統政治文化、制度和實踐中”，“在重大政治決策中，中國在上古時期就形成了一套以王為中心的具有開放性的多方參與的決策體系”[9]。諸般古代政治實踐中的協商因素，在中國政治與公共事務治理中延續了下來。自上世紀二十年代中國共產黨早期領導人開始探索并帶領全黨和全國各族人民革命、建設與改革以來，協商民主相關實踐更加具有民主性、更加符合現代政治文明發展的需要和標準，也更加豐富，包括新中國成立前的“三三制”、新中國成立前后形成并后來持續發展的新政協制度、十三大后的社會協商對話制度等等。十八大以后，隨著中央對協商民主重視度的增加，系統性的政策文件陸續印發，系統性的協商民主實踐也不斷推進，七大協商實現渠道都有著鮮活而極其豐富的協商活動。

各種實現渠道協商民主實踐的蓬勃發展，這無疑可以視為我國特色社會主義協商民主取得重大進步的一個體現。然而，在協商民主實踐得以蓬勃發展的同時，也由于種種原因出現了陳家剛所謂的“泛協商”問題，即“‘泛協商’的傾向也在一定程度上存在，協商民主的邊界越來越模糊”[10]。筆者也曾經強調要注意“協商泛化”問題，呼吁“不能不顧是否適合協商條件而動不動就協商，這容易導致群眾對協商的誤解”[11]。因此，在全國各地都在推動協商民主發展、都稱本地區協商民主得到了廣泛運用并發揮了積極作用而且還有特色有創新的情況下，有一個課題就漸漸地顯得重要起來。那就是，當協商民主由理論主張和政策要求運用到實際工作中的時候，是否就應該去判斷相關的協商民主實踐是否真的得到了廣泛運用、是否真的發揮了積極作用、是否真的結合了本地區實際有所創新有了特色。換句話說，就是是否應該去思考協商民主實踐的評價問題。

對于是否應該去思考協商民主實踐的評價問題，回答無疑是肯定的。因為，在當前的現實情況下，評價協商民主實踐具有重要的時代意義。首先，評價協商民主實踐，意味著從簡單地關注協商民主走向實踐到同時也關注甚至更加關注協商民主實踐績效的進步。十八大以來，中央著手進一步領導與推動協商民主建設，陸續印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》等系列政策文件。那么，相應地，協商民主是否會由這些政策文件走向實踐，就是一個值得關注的問題。更進一步地看，這些實踐做得怎么樣，則是一個更值得關注的問題。在調研中，當提及評價協商民主實踐問題時，受訪者們所表達的一個普遍觀點就是：“這確實是有必要的，至少它所指向的目的要被強調起來。大家想想，光有政策口號沒有實際行動，那有什么用。雖然有實際行動，但假如是瞎干，那就還不如不干的呢”。因此，評價協商民主實踐，不僅意味著關注協商民主是否從政策走向實踐，也意味著關注協商民主實踐做得如何。換句話說，這種評價，可以在一定程度上引導大家對實施協商民主政策文件的重視，也能在一定意義上引導大家對協商民主實踐績效的重視。

其次，評價協商民主實踐，有助于將有關主體的協商民主知識、倡導與組織或參與協商的態度、倡導與組織或參與協商的能力與方法等等各方面引導到一個更加科學合理的狀態。由于精力有限或受其他一些現實因素所限，協商民主的實踐者們往往沒有足夠的時間與機會去提升自己關于協商知識、協商態度、協商能力與方法等方面的民主協商素養積累程度。正如調研中的一些受訪者所表示的那樣：“目前呢，有些困惑，比如說我們到底要怎么去看待協商民主，要怎么去辦。這東西，沒有人來告訴我們啊?；蛘哒f，好多說法呢，并沒有相對權威的東西。我們的做法，很簡單，怎么管用怎么來”。那么，科學合理的協商民主實踐評價，將有助于在一定程度上引導廣大實踐者們實現自身協商知識、協商態度、協商能力與方法的提升和完善。因為，評價協商民主實踐，必然會在評價標準等方面對協商知識、協商態度、協商能力與方法有所體現。而這些體現，就相當于給廣大協商民主實踐者提供了一個可比照的參照系或者說一個努力的方向，以便大家對照著這一參照系去積累、去改進、去完善與提升。

再次，評價協商民主實踐，有助于推動相關協商活動更加規范、有度、有序、有效。在從中央到地方各級都強調要發展社會主義協商民主、發揮協商民主重要作用的政策背景下，掀起了一股實踐協商民主、舉辦協商民主活動的熱潮。但是，這一股熱潮，也引來了一些質疑聲音，這些質疑聲音在肯定和強調要繼續強化協商民主實踐的前提下、提出了一些旨在促使協商民主實踐更加科學的現實問題，包括“好多地方實際上是隨意瞎弄”、“毛病多，啥事都扯上協商民主”、“大干，快干，造名詞搞噱頭，表面上紅紅火火，實際上沒啥用”等等。實際上，概括而言，種種批評與質疑之聲所指向的，就是協商民主實踐的規范性、度、序、效問題。在這樣的情況下，以一定的標準去評價協商民主實踐，就有助于讓協商民主實踐更加科學，有助于推動相關協商活動得以更加規范、有度、有序、有效地舉辦。

總之，無論是從關注協商之視野拓展的角度來看，還是從有關主體民主協商素養培育與優化的角度來看，以及從協商民主實踐更好推進的角度來看，評價協商民主實踐的時代意義都是明顯的。

二、評價協商民主實踐的指標研究

或許也正因為前述的主要時代意義，在當前政策文件和某些協商民主實現渠道中，關于協商民主實踐的評價已經引起重視。在政策文件層面，中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出要“加強對協商民主建設落實情況的監督檢查”[12]；一些地方有關的政策文件甚至直接提出了“協商評價”一詞，如北京市《關于加強城鄉社區協商的實施意見》就強調要“做好協商評價”[13]。在社會主義協商民主的某些實現渠道中，已有對其實踐情況的評價探索。比如，在政協協商方面，山東省2016年就開始了政協協商活動評估，并發布了評估工作報告[14]；又比如，在企業集體協商方面，江蘇省在2017年時就有了集體協商工作質效評價標準，而且是全國第一個地方標準[15]。在已有的研究文獻中，也有一些論及了協商民主實踐的評價，如一篇文章討論了社會主義協商民主的結構、內涵與評價標準[16]。那么，既然要評價協商民主實踐，就必然涉及到其評價指標的問題。究竟該采取哪些指標去評價協商民主實踐，目前已有為數不少的研究文獻有過或直接或間接、或詳或略的討論。文章將結合這些已有的研究文獻，概括當前國內外關于協商民主實踐評價的指標研究情況?？傮w而言，當前研究可以分為如下六類。

第一類，著眼于協商民主實踐的前提條件。這一類研究在討論協商民主的評價指標時，主要從有益于更好地實踐協商民主的相關前提條件入手展開闡述。曾有一篇文獻討論了我國政治協商中的參政黨協商能力這一影響政治協商的前提性條件，并論述了參政黨協商能力本身的評價，指出“參政黨協商能力可以從導向、實踐和結果三個方面進行評價”，分別涉及協商目的、協商方式與手段、協商結果執行三個維度的指標體系[17]。國外還有研究文獻圍繞協商民主論者們所強調的協商主體的自由和平等兩個重要條件，以聯邦開放市場委員會（the Federal Open Market Committee）三十年的會議記錄文本為分析對象展開研究，最后還指出，委員會成員們確實享有協商自由，但協商不平等的情況卻程度不等地存在著[18]。

第二類，著眼于協商民主實踐的具體活動過程。這一類研究在討論協商民主的評價指標時，主要從具體的協商民主活動過程之分解入手展開論述。這一類研究又可以分為兩種。一種是關注具體協商民主活動過程的某方面，如有研究針對協商過程中協商主體觀點表達情況進行編碼并設計出評價指標[19]。國內有研究引介了“商談質量指數”并列舉了七組指標體系，包括參與、證成的水平、證明理由的內容、尊重群體、尊重他人的要求、尊重反對性觀點、建設性政治[20]。國內還有研究以綜述的形式闡釋了系列協商質量測評指標，指出剛才的“商談質量指數”涉及的那些屬于第一代協商質量測量工具，分別歸納了對第一代協商質量測量工具的各方面批評后引介了各種新的測量工具、論及了第二代協商質量測量工具，并且認為第三代協商質量測量工具正在醞釀中[21]。另一種，是關注具體協商民主活動過程的方方面面，國外有研究就針對一次氣候變化與能源轉型會議、設計了一套指標體系，分為輸入階段、過程階段、結果階段，分別涉及到的評價標準有7個、26個、4個[22]。國內還有文獻直接針對社會主義協商民主整體的評價進行了研究，指出“要從協商理念、協商制度、協商行為、協商結果等方面構建社會主義協商民主發展評價標準”，分別涉及到協商認知與協商主動性自覺性、協商制度的完整性與統一性和超前性及可行性等、協商能力、共識的達成和問題的解決等等具體方面[16]。

第三類，著眼于協商民主活動帶來的影響。這一類研究在討論協商民主的評價指標時，主要從具體的協商民主活動所帶來的方方面面的影響展開論述。一些研究從協商民主活動對參與者的影響方面展開評價，如有研究從協商民主活動對協商參與者觀點的影響方面進行評價[23]、有研究從協商民主活動對協商參與者態度轉變的角度進行評價[24]。一些研究則關注的是協商對政策的影響，從協商影響政策的角度進行評價，有一個研究就曾指出，“當前很多研究都在關注協商的民主績效或者它對協商參與者的影響，而不是關注對政策和政策績效的影響”，并聲稱自己的研究就是要 “通過討論公民的協商參與對政策變化的影響來彌補這個空白”[25]。國內有研究者從企業集體協商制度實施動力、實施效果和影響兩方面，論及了系列評價指標，其中實施效果和影響涉及到集體合同簽訂后的員工積極性與企業經濟效益等等在內的諸多指標[26]。

第四類，著眼于協商民主實踐是否算得上“好協商”。這一類研究沒有明確關注協商民主的前提條件、整體過程或所帶來的影響，而是圍繞“好協商”的標準展開論述。有研究從四個方面進行評價，即所有成員平等參與協商、對他人觀點的尊重、采取社會性視角而非僅僅關注自身利益最優、合理地證成自己的立場[27]。還有研究則結合中國醫改政策展開研究，明確說明該研究開發和運用了好協商（good deliberation）的五個評價方面，即包容性、平等參與、公開透明、說理、參與者偏好轉換[28]。新近則有研究指出了協商質量的兩個測量維度，分別是可證明性、建設性的論辯氛圍[29]。

第五類，著眼于協商民主實踐評價指標的總結和比較。這一類研究不是專門地開發新的評價指標，而是對已有的評價工具進行歸納總結和比較。曾經有研究總結性地說，關于協商評價，有微觀評價工具、宏觀評價工具、直接評價工具、間接評價工具，分別著眼于協商參與者的具體談話內容、協商參與者的談話總體情況、協商活動本身的整個過程、協商的條件或結果[30]。還有研究稱，“相比以往，認真對待協商評價變得越來越重要，然而卻尚未有對各種可選方案進行系統比較的研究”，所以分三個部分展開比較分析[25]。

第六類，是在行文中間接涉及協商評價的相關指標。比如，喬治·M.瓦拉德茲在討論協商民主特征時，概括出了對公共利益的責任、過程的公正性、以理性為基礎、公開性[31]。又比如，古特曼和湯普森在討論協商民主的內涵時，闡述了理由的陳述、參與者對理由的理解、協商時間上的限制、協商過程的動態性[32]。在國內研究中，這一類文獻也不少，比如，有研究特別強調了黨委干部的協商民主認知水平、良好的協商情境等等協商民主有效實踐的條件因素[33]；又比如，還有研究根據新型城鎮化背景下農村社區協商實踐情況，討論了協商時域發展的均衡性、協商主體參與的平等性、協商動因啟動的包容性、協商程序制定的規范性、協商結果達成的共識性[34]；再比如，有研究從協商治理的中國邏輯出發展開討論，并在文中認為“當代中國協商治理的評價尺度包括權威、共識、制度與法治”[35]；如此等等。這些研究都在某種程度上、間接地提供了評價協商民主的指標參照。無論是在國內還是在國外，這一類研究都比較多，這里不再贅述。

三、建構更加合理的協商民主實踐評價指標

以上這些國內外研究文獻，針對協商民主整體或協商民主在某些領域（如企業治理的集體協商）中的應用之評價標準進行了一些探討，這是討論協商民主實踐評價指標的一個重要參照和借鑒，它們為后續相關研究的開展提供了重要的理論參考與文獻支持。但是，由于以上文獻自身的主題關注了協商民主其他問題、或研究立意需要有所聚焦等客觀原因，上述國內外研究也有一些不可避免的局限性，主要體現在三個方面。

一方面，現有研究關于協商民主評價相關指標的討論，多數是從理論到理論的演繹。也就是說，評價指標主要是參考協商民主理論闡述而設計出來的，對與協商民主相關的政策和實際情況關注不夠。

另一方面，現有研究關于協商民主評價相關指標的討論，通常僅僅關注協商本身的質量。即評價指標的設計通常只是就協商論協商、主要是關注協商活動本身的條件與過程和結果，而對協商活動之于政策的落實情況、協商活動更大范圍的效用或影響關注不夠。

再一方面，在現有研究中，尚未有專門討論協商民主實踐評價指標的文獻。絕大多數都是在關于協商民主的其他研究中，以部分篇幅來闡述協商民主實踐的評價指標問題，甚至僅僅是一個段落或幾句話。

因此，有必要結合我國特色社會主義協商民主及其實踐情況，建構更加合理的協商民主實踐評價指標?；诖四繕耍P者以城鄉社區協商維對象進行初步探討。第一步，以城鄉社區協商政策文件為依托，摘取和匯總了對重要意義的認識、對總體要求的把握、對主要任務的落實、對保障措施的完善四個一級指標，并列出了各自對應的二級指標。

第二步，結合問卷與訪談調研對初選指標進行首次修訂。調研對象共計307人，其中研究者18人、街（鄉/鎮）工作者57人、社區工作者119人、社區群眾64人、其他職業從業者49人。根據調研結果，將初選指標整體定為“政策執行”，并要關注具體的協商活動搞得怎么樣、協商之后的成果與其落實、協商帶來的各方面作用或效益。最終情況是：一，結合調研材料與現有文獻，調整為政策執行、協商活動、成果落實、綜合效益四個一級指標；二，一級指標之后分別有二級指標和三級指標。

第三步，從第二步的調研對象中選取一部分對象開展二次調研，對指標再修訂。二次調研主要是訪談，包括研究者5人、街（鄉/鎮）工作者6人、社區工作者9人、社區群眾6人、其他職業從業者4人，共計30人。調整后的指標見下表。

一級指標 二級指標 三級指標A1對總體要求的把握A實踐基礎A2對保障措施的完善B1有效協商的前提條件B具體活動B2有效協商的過程要素B3有效協商的結果體現C1成果呈現C2成果與決策關聯性C成果落實C3決策執行C4決策執行評議D1對協商自身的促進D2對各方協商素養的提升D綜合效益D3對和諧社區營造的作用D4對政策落實和工作推動的作用D5對黨群干群關系的改善A1-1貫徹指導思想A1-2堅持基本原則A1-3明確總體目標A2-1加強黨的領導A2-2建立健全工作機制A2-3加大支持和保障力度A2-4鼓勵探索創新A2-5提升城鄉居民參與協商的能力B1-1活動組織者的協商意識B1-2活動參與者的自由性B1-3活動參與者的平等性B1-4活動參與者的協商精神B2-1問題的提出B2-2協商議程建立的有效性B2-3參與主體的確定B2-4發布信息與提供相關資料B2-5活動主持人的客觀公正性B2-6表達與論辯的充分性B2-7活動的公開性B2-8活動記錄B3-1參與者偏好的轉變B3-2匯總意見形成協商成果B3-3參與者對活動本身的滿意度C1-1成果呈現的全面性C1-2成果呈現的客觀性C1-3成果呈現的準確性C2-1決策有無采納C2-1決策采納了什么C2-3采納與否的理由說明C2-4決策結果完善C3-1決策結果公示C3-2執行方案C3-3執行過程及其跟蹤監測C4-1決策執行考核C4-2考核結果的運用D1-1社區協商積極性提高D1-2社區協商氛圍優化D1-3應協商盡協商D2-1協商知識提高D2-2協商態度改善D2-3協商能力提升D2-4素質基礎優化D2-5總結反思不斷深化D3-1群眾熟識度增強D3-2鄰里關系改善D3-3困難與問題解決高效D3-4矛盾糾紛化解及時D4-1黨和政府政策宣傳到位D4-2黨和政府政策執行順暢D4-3各項工作部署落實有效D5-1社區工作獲得好評D5-2社區工作者獲得好評D5-3黨的基層組織領導力增強D5-4黨和政府形象改善D5-5黨和政府工作者形象改善

綜上所述，評價協商民主實踐具有重要的時代意義，目前的一些政策文件已關注這一問題，實踐中也對此有所涉及?，F有研究文獻也對協商民主實踐評價展開了討論，不僅涉及到協商民主實踐前提條件，也涉及到協商民主實踐過程因素或其他諸多方面的內容。然而，在我國特色社會主義協商民主建設與發展背景下，還需要在已有研究討論的基礎上建構更加合理的協商民主實踐評價指標體系，從協商民主相關政策文件的執行到協商民主實踐的綜合效益的若干方面都應給予考慮。文章以社區協商為對象，對評價指標進行了初步討論。然而，如何對各部分的具體評價指標再細化、對這些評價指標的相關性加以分析、對這些評價指標的權重作出科學合理的界定，都是亟待后續研究去深入探討的問題。