中國國家安全觀的歷史演進與戰略選擇

鐘開斌

(中共中央黨校(國家行政學院) 應急管理教研部, 北京 100089)

一、引言

國家安全觀是一個國家對國家安全的主觀認識，包括對所處安全環境的評估，對所面臨安全威脅的判斷，對國家安全利益的認識，對國家安全戰略的制定，對國家安全目標的確定，對維護國家安全手段的選擇等方面[1]。國家安全觀是國家安全戰略的思想基礎，集中反映了一個國家的國家安全客觀現實和歷史趨勢，引領著一個國家的國家安全戰略和國家安全實踐活動的發展。

國家安全觀取決于該國的“核心價值”，會隨著時間和環境的變化而變化[2]。新中國成立后，隨著國內外安全環境的變化，中國的國家安全觀也發生了變化，先后提出了“新安全觀”、“總體國家安全觀”等理念。中國的國家安全觀是如何演變的？這個演變過程有哪些特點？背后的驅動因素是什么？不同國家安全觀之間有哪些區別和聯系？目前，理論界對這些問題尚未完全取得共識，相關研究有待進一步深入。例如，在國家安全觀的發展階段方面，束必銓認為新中國成立后的中國三代領導集體分別形成了不同時期“以斗爭求生存”、“以發展求安全”、“以合作求安全”的國家安全觀[3]。劉國新認為，“中國安全觀的轉變可以上溯至20世紀70年代末”[4]。李小華認為，1982年是中國“舊”安全觀變化的終點和“新”安全觀變化的起點[5]。劉躍進則認為，“20世紀90年代后期到21世紀初，中國官方開始逐漸由傳統安全認知向非傳統安全認識過渡，最終在2002年初步形成了不同以往的非傳統安全觀”[6]。對總體國家安全觀，劉躍進認為它不是普通的非傳統安全觀，而是一種高級形態的非傳統國家安全觀[7]。

本文構建了一個“環境-客體-主體”的分析框架，從國家安全形勢(環境)、國家安全威脅(客體)、國家安全維護(主體)三個維度，來考察國家安全觀的歷史演進過程，提出國家安全觀的未來發展戰略。對新中國成立以來國家安全觀的縱向歷史考察發現，中國先后經歷了傳統國家安全觀(新中國成立后至改革開放前)、轉型國家安全觀(改革開放后至中共十八大)、總體國家安全觀(中共十八大之后)三個階段。在這三代國家安全觀時期，中國的國家安全形勢、國家安全威脅和國家安全維護行為具有明顯不同的階段性特點。未來，需要從邏輯構成、風險圖譜、總體布局、基礎研究等方面，進一步完善總體國家安全觀。

二、理論框架：“環境-客體-主體”的國家安全觀模型

安全研究中的“沖擊-回應”模型認為：“突發事件的沖擊是在一個動態變化的情景下，應對主體與事件本身相互作用、相互影響的過程[8]。”哥本哈根學派安全化理論認為，安全研究必須回答“誰的安全”(安全指涉對象如何被確定與轉換)、“什么威脅安全”(具體的安全危險)、“誰保障安全”(維護安全的主體)、“怎樣保障安全”(維護安全的手段)四類問題[9]。在此基礎上，本文建立一個“環境-客體-主體”的國家安全觀分析框架(見圖1)，把國家安全觀看作是對特定安全環境下主體(保障安全的國家)與客體(引致威脅的其他行為體)關系狀態和行為過程的綜合認識，它包括三個要素：一是國家安全面臨的形勢(安全環境)，二是國家安全面臨的威脅(客體所引致)，三是維護國家安全的行為策略(主體所實施)。

圖1 “環境-客體-主體”的國家安全觀分析框架示意圖

(一)環境：安全形勢——時代主題與目標指向

安全環境是指影響國家安全的政治、經濟、軍事等內外部情況和條件，它反映了國家之間的關系的狀況以及國家內部的安全穩定狀況，決定了一個國家所面臨的國家安全威脅和所采取的維護國家安全的行為，從而影響到國家安全觀的形成和發展。“國家所處的時代背景，即當時的國際、國內安全環境的具體形勢”，“會影響決策者基于形勢變化調整其安全理念和政策主張”[10]。

國家安全環境集中體現在對時代主題及該時代主題下國家安全目標的認識和判斷上。所謂時代主題，是指一定“時代的歷史背景的主要特點”，即人類社會某一發展階段中帶有全球性、戰略性和關乎全局的核心問題，是國際社會在一個較長時段里所面臨的主要任務和主要課題[11]。國家安全目標是指特定時代主題下國家安全工作的價值導向和重點指向。國家安全目標是一個序列集合，其中的關鍵指標和指向構成國家安全的主要目標。“只有考慮到各個‘時代’的不同的基本特征(而不是個別國家的個別歷史事件)，我們才能正確制定自己的策略；只有了解了某一時代的基本特征，才能在這一基礎上去考慮這個國家或那個國家的更具體的特點[12]。”國家面對紛繁復雜的國際國內安全形勢，必須正確地認識時代和時代主題，準確地把握國家安全面臨的威脅和挑戰，科學地判斷國家安全的內在本質[13]。

(二)客體：安全威脅——橫向領域與縱向層次

國家安全威脅是指對一國的國家安全構成潛在或現實侵害的因素。國家安全威脅的來源是多種多樣的，既包括來自世界和地區的外部因素(“外患”)，也包括來自一國內部的因素(“內憂”)；既有傳統安全問題，也有非傳統安全問題。

國家安全威脅可以從領域和層次兩個維度進行分析。從橫向不同領域來看，它包括傳統安全威脅和非傳統安全威脅兩類——傳統安全威脅是指軍事、政治、外交領域對國家安全構成威脅的因素，非傳統安全威脅是指軍事威脅、政治沖突、外交沖突以外其他對國家安全構成威脅的因素。傳統國家安全以軍事和政治為核心，以維護國家主權、領土完整為主要內容，體現的是一種國家中心主義的倫理向度；非傳統安全包括了原先尚未暴露出來或尚未引起人們關注的一系列多元、復雜而又不為人們所熟悉或重點關注的安全議題，主要體現的是全球中心主義的倫理向度[14]。“雖然國家安全的焦點在政治與軍事領域，但此含義如果沒有社會的、經濟的及環境的部分，則無法正確地理解(國家安全)[15]。”從縱向不同層次來看，國家安全威脅自下而上包括個體、國家、國際系統相互影響的三個層面。

(三)主體：安全維護——保障手段與決策機構

安全維護是指一個國家維系國家持久安全所采取的方法、手段和措施的總和。安全維護實際上是作為安全主體的一個國家對各種安全威脅所帶來的沖擊進行回應的過程。

維護國家安全行為，最重要的是保障手段和決策機構兩個方面——前者是指維護國家安全的具體方法和政策措施，后者是指承擔國家安全決策與協調等職責的機構。從保障手段來看，包括軍事手段、政治(外交)手段、經濟手段、文化手段等。從保障機構來看，主要是組建國家安全委員會或類似機構，作為各國進行國家安全重大事項決策和國家安全治理的主要制度形式和制度平臺。“隨著國家面臨的安全事務的空前增長，安全威脅的多元化、內外交互和相互交織的系統性的發展，國家安全委員會的職能化、專業化程度不斷提升，越來越朝著實體型的方向發展……日益成為一個具有實際權力的最高決策機構[16]。”

三、歷史演進：三代國家安全觀的形成與發展

運用“環境-客體-主體”分析框架研究發現，新中國成立以來，伴隨國家安全環境的變化，中國的國家安全觀先后經歷了傳統國家安全觀(改革開放前)、轉型國家安全觀(改革開放后至中共十八大)、總體國家安全觀(中共十八大之后)三個不同階段。這三代國家安全觀對中國國家安全環境、國家安全威脅和國家安全維護的認知存在很大差異(見表1)。

(一)第一代：傳統國家安全觀(新中國成立后至改革開放前)

“二戰”結束后到20世紀70年代末，世界處在冷戰期間，帝國主義戰爭和無產階級革命(即“戰爭與革命”)成為時代主題。國家安全的首要目標是預防來自外部的軍事入侵和打擊，保證國家領土完整、主權獨立和政權穩定——人的安全從屬于國家的安全[17]。

表1 中國三代國家安全觀比較

新中國成立后到1956年中共八大期間，毛澤東和中國共產黨人沿用了列寧的“帝國主義與無產階級革命的時代”的論斷，作了“現在的世界，是處在戰爭與革命的時代”、“中國革命是世界革命的一部分”的判斷[18]。進入20世紀60年代，受美蘇核大國威脅等因素影響，毛澤東提出了“世界大戰不可避免”的觀點，認為戰爭已經迫在眉睫，要準備對付帝國主義、修正主義發動的世界大戰。“世界大戰不可避免”的觀點延續至20世紀70年代[19]。

在“戰爭與革命”時代主題下，中國國家安全面臨的主要威脅是來自外部敵對國家的軍事打擊，保障國家安全的手段主要是增強軍事實力和建立國際統一戰線。在增強軍事實力方面，毛澤東把建立強大的國防軍和強大的經濟力量作為擺在中國人民面前的兩件大事；中央軍委提出“積極防御”的國防戰略，將國防建設擺在首位，強調“軍事行動為之服務的政治目標主要是維護世界和平和我國國內安定，達到保衛國家安全和各項權益”[20]。在建立國際統一戰線方面，中國在國際關系中提出和平共處五項原則、兩個“中間地帶”思想、“三個世界”理論等，加強與非洲等第三世界的聯系，尋求廣泛的國際支持。

在傳統國家安全觀時期，國家安全主要是政治安全和軍事安全。為此，中國建立了一套以中共中央委員會(特別是中央政治局)和中共中央軍事委員會為主體、黨政軍高度一元化的國家安全領導體制，承擔國家安全重大問題的決策和議事協調職責。在這種黨政軍一元化的高度集權領導體制下，沒有成立專職部門來具體協調國家安全重大決策問題。

(二)第二代：轉型國家安全觀(改革開放后至中共十八大)

進入20世紀70年代末，國際間出現了相對和平的發展趨勢，“和平與發展”超越“戰爭與革命”成為新的時代主題。鄧小平指出：“現在世界上真正大的問題，帶全球性的戰略問題，一個是和平問題，一個是經濟問題或者說發展問題[21]。”中共十三大報告(1987年)和十四大報告(1992年)將和平與發展概括為“當今世界”的“兩大主題”，十五大報告(1997年)和十六大報告(2002年)概括為“當今時代的主題”。此后的黨代會報告不再寫入“世界大戰”，轉而深入闡釋中國的“和平發展道路”和“促進人類和平與發展的崇高事業”[22]。十七大報告(2007年)和十八大報告(2012年)繼續強調“和平與發展仍然是時代主題”。

隨著來自外部軍事威脅減弱，中國面臨的國家安全威脅發生了兩大變化。第一，非法諜報活動和“和平演變”活動等外部非軍事安全問題，取代軍事安全問題成為主要外部安全問題。1983年，中國成立國家安全部，履行反間諜和政治保衛職責；1993年，中國出臺了《中華人民共和國國家安全法》，從法律上對國家安全機關的反間諜工作做出規定。第二，經濟、科技等內部安全問題取代外部安全問題成為國家安全面臨的更主要的威脅。特別是進入20世紀90年代末，中國官方越來越多地提及生態安全、信息安全、能源安全、文化安全等更廣泛的非傳統安全問題。2002年的中共十六大報告，把“國家安全”分布在經濟、政治、對外開放等報告的不同部分。2007年的十七大報告，首次把對國家安全的整體論述放在“加快推進以改善民生為重點的社會建設”部分，改變了以往放在“軍隊國防建設”或“國際關系和對外政策”部分的做法。2012年的十八大報告，繼承了十七大報告的做法。

在維護國家安全手段方面，發展經濟取代國防軍隊建設，成為實現國家安全的可靠保障。為了實現經濟快速發展，中國強調對外利用和平的國際環境，對內全力維護社會穩定。在對外方面，中國開始超越以意識形態劃分敵友的冷戰思維，采用和平方式解決國際爭端，為中國的發展創造和平的國際環境——1982年提出不結盟獨立自主和平外交政策，1985年開始百萬大裁軍，1996年開始逐步提出并形成以“互信、互利、平等、協作”為核心的“新安全觀”，中共十六大以來提出構建和諧世界的主張。在對內方面，鄧小平提出了“穩定壓倒一切”的穩定觀；以江澤民為核心的中央第三代領導集體提出了改革、發展、穩定“三位一體”論；以胡錦濤為總書記的中央領導集體則將“穩定”升華為構建社會主義和諧社會，強調從根本上來維護社會長久穩定。

在轉型國家安全觀時期，中國開始組建專門機構，履行國家安全領域重大問題的決策和協調職責。2000年，中央國家安全領導小組成立(與中央外事工作領導小組合署辦公)，由主管外事工作的中央政治局常委、分管有關外事工作的中央政治局委員和與外事、國家安全工作相關機構負責人組成，負責對外事、國家安全工作領域的重大問題進行決策。

(三)第三代：總體國家安全觀(中共十八大之后)

2012年中共十八大之后，中國特色社會主義進入了新時代。雖然“和平與發展仍然是時代主題”，但“和平”已經大大超出了不發生“戰爭”的范疇，時代主題實際上已經從“和平與發展”擴展為“安全與發展”——“安全”既包括維護世界和平，也包括應對和平狀態下非傳統安全威脅，即謀求可持續安全[23]。在此時代背景下，國家安全的目標變為維護相互聯系、相互交織的各種類型、各個層次、各個要素的安全。2014年，習近平將這種新時代的國家安全理論概括為“總體國家安全觀”。2017年的中共十九大報告，把“堅持總體國家安全觀”列為構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條基本方略之一；中共黨章修正案增加了相關表述，強調“堅持總體國家安全觀，堅決維護國家主權、安全、發展利益”。

伴隨時代主題的調整，國家安全面臨的威脅也從“內憂型”轉換為“內憂外患交織型”。在領域方面，各種安全因素相互疊加、耦合和演化。2015年出臺的《中華人民共和國國家安全法》明確了政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網絡與信息安全、社會安全、生態安全、核安全、外層空間及國際海底區域和極地安全、海外利益安全等領域的重點任務，并提出“根據經濟社會發展和國家發展利益的需要，不斷完善維護國家安全的任務”[24]。例如，2018年的中興通訊遭美國禁運芯片事件說明，芯片產業決不是一個企業的問題，而是一個關系到整個國家信息產業、信息安全乃至國家戰略的問題。在層次方面，面向主權實體的傳統國家安全不斷朝面向社會公眾的公共安全“下移”和面向國際社會的世界安全“外擴”，各個層次的安全往往相互耦合、轉化，彼此之間的界限變得日益模糊[25]。

與國家安全威脅變化相適應，維護國家安全的手段也由經濟發展為主調整為對內發展與對外合作并行。所謂對內發展，就是把發展作為“解決我國一切問題的基礎和關鍵”，貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，壯大經濟實力和綜合國力。所謂對外合作，就是樹立共同、綜合、合作、可持續的新安全觀，構建普遍安全的人類命運共同體——中國提出了“命運共同體”意識，“合作共贏”思想，共同、綜合、合作、可持續的“亞洲安全觀”，以“共同安全、綜合安全、合作安全、可持續安全”為核心的“新型海上安全觀”等。

在總體國家安全觀時期，為了更好地統籌各種資源，有效應對各種錯綜復雜的安全威脅，中國開始建設集中統一、高效權威的國家安全領導機構。2013年，中國正式成立了中央國家安全委員會(簡稱“中央國安委”)，作為中共中央委員會下屬機構。中央國安委“作為中共中央關于國家安全工作的決策和議事協調機構，向中央政治局、中央政治局常委會負責，統籌協調涉及國家安全的重大事項和重要工作”。中央國安委由中共中央總書記任主席，國務院總理、全國人大常委會委員長任副主席，下設常務委員和委員若干名。

四、戰略選擇：新時代總體國家安全觀的完善與發展

在經歷了傳統國家安全觀、轉型國家安全觀之后，中國提出了總體國家安全觀，并把它作為新形勢下制定國家安全戰略的理論指導和研判國家安全形勢的根本方法。“總體國家安全觀既是一種全面系統、注重統籌的新型國家安全觀，蘊含著富有中國特色的國家安全價值理念、工作思路和機制路徑，也是一個不斷發展的開放型國家安全思想理論體系，會隨著國家安全與發展戰略的推進而不斷創新發展[26]。”按照“環境-客體-主體”的國家安全觀分析框架，新時代的國家安全工作必須以總體國家安全觀為指導，研究總體國家安全觀的邏輯構成，繪制新時代國家安全風險的基本圖譜，謀劃國家安全體系的總體布局，加強國家安全基礎研究和科技攻關，掌握維護國家安全的戰略主動權。

(一)界定總體國家安全觀的邏輯構成

一個好的理論必須做到邏輯自洽。作為一種新型國家安全觀，總體國家安全觀在擴大國家安全內涵與外延的過程中，應對相關概念的邊界作出清晰的界定，避免概念的泛化和虛化。無限擴展安全的內涵和外延，可能導致國家安全觀缺乏定義標準和核心內容，使得國家安全工作缺乏針對性。“非傳統安全領域問題安全化的現象，將導致安全問題的泛濫。”“將人類面臨的所有社會問題、經濟問題和政治問題都加上‘安全’一詞，可能導致政策重點不突出、力量使用分散、疲于應付的局面[27]。”

應按照“領域-層次”的分析方法，搭建一個“核心-邊層”與“下層-中層-上層”相結合，多層級、立體化的國家安全概念圖譜，明確界定國家安全的內涵與外延(見圖2)。在國家安全的領域方面，主要包括政治安全、軍事安全等傳統安全領域以及經濟安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態安全等非傳統安全領域。在國家安全的層次方面，自下而上主要包括面向社會公眾的公共安全、面向主權實體的傳統國家安全、面向國際社會的世界安全。隨著內涵和外延發生重大變化，國家安全問題的核心是政治、軍事等傳統國家安全問題，邊層是各種各樣的非傳統國家安全問題；國家安全問題既包括傳統國家安全領域的問題(中層)，也包括公共安全領域(下層)或世界安全領域(上層)發生的危及國家安全的問題。

圖2 基于“領域-層次”的國家安全概念圖譜

(二)繪制新時代國家安全風險的基本圖譜

以總體國家安全觀為指導，建立健全國家安全體系，首先要明確特定國家安全環境下國家安全面臨的威脅。這就需要建立一套科學合理的國家安全風險評估體系，通過識別國家安全面臨的各種威脅，研究各種國家安全風險的演化機理以及不同國家安全風險之間的相互關聯性、影響性，繪制分級分類的國家安全風險地圖，開展重特大國家安全事件情景構建，在此基礎上有針對性地提出國家安全風險管控方案。

當前，中國國家安全形勢正在發生深刻復雜的變化，各類國家安全風險相互交織、耦合，容易形成系統性風險。根據“類型-領域-威脅”的層次分析法，可對中國國家安全面臨的主要威脅進行分類歸納(見表2)。例如，在傳統安全領域，中國與西方大國尤其是美國之間的結構性矛盾凸顯，國際上各種破壞性因素的滲透激烈，海洋權益糾紛和邊界爭端依然存在，“臺獨”、“港獨”等分裂勢力相勾連，民族分裂勢力對邊疆安全穩定威脅大，中國維護主權領土完整和海上權益的壓力不斷增大。在非傳統安全領域，經濟快速發展過程中中國與其他國家潛在的經貿沖突(如中美貿易摩擦)，科技迅猛發展帶來日益突出的信息安全問題(如中興通訊遭美國禁運芯片)，西方文化滲透與思想侵蝕不斷加大，國內社會矛盾、生態環境污染、食品藥品安全事件易發多發，系統性金融風險增大。應盡快建立國家安全風險評估體系，開展國家安全重特大風險情景構建，明確當前國家安全的基本問題、主要矛盾、戰略重點，不斷提高國家安全風險管控工作的針對性、科學性、有效性。

表2 中國國家安全面臨的主要威脅

(三)謀劃國家安全體系的總體布局

總體國家安全觀是對國家安全體系的戰略性總體布局。國家安全體系包含制度規范、領導體制、運行機制、能力技術、環境文化等各個要素，是一個復雜的系統工程。自中共十八大以來，中國在國家安全方面進行了戰略性總體布局，形成了以國家安全委員會為主體的國家安全領導機構，以總體國家安全觀為核心的國家安全思想理論，以新《國家安全法》為基準的國家安全法律體系，以《國家安全戰略綱要》為引領的國家安全方略，以國家安全教育日為依托的國家安全宣傳教育機制[28]。

有效應對國家安全面臨的各種威脅，必須做好國家安全體系的總體謀劃，加強國家安全保障手段和決策機構建設。應對“推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標，從制度規范、領導體制、運行機制、能力技術、環境文化等方面全面做好新時代國家安全體系頂層戰略謀劃，重點完善國家安全領導體制(如中央國安委的職能優化)、建立國家安全風險評估機制(如“一帶一路”實施中的風險)、加強國家安全法治建設、營造全社會有序參與氛圍，盡快形成更加成熟、更加定型，全方位、立體化、多層次的國家安全體系，不斷提高國家安全體系的完整性、科學性以及對國家安全環境變化的適應性、靈活性。

(四)加強國家安全基礎研究和科技攻關

國家安全是一個復雜的跨學科領域，包含體制機制、政策選擇、科學技術等方面的一系列問題：國家安全風險孕育、發展、演變、時空分布等規律，國家安全體系建設的頂層設計思路，重特大國家安全事件多層級、多部門、多階段協同應對機制，國家安全事件的信息集成分析模型與方法、風險管理與綜合研判理論和方法、協同應對與輔助決策理論和方法，維護國家安全重點領域的關鍵技術研發、核心裝備制造、專業人才培養等。

有效管控國家安全風險，必須加強國家安全保障手段建設，加強國家安全核心技術研發和相關的關鍵基礎設施建設，為提升國家安全保障能力提供科技支撐和政策參考。以總體國家安全觀為指導推進新時代國家安全工作，應優化整合政治學、管理學、法學、軍事學、信息學、法學、工程學等多學科資源，形成跨學科研究團隊，探討國家安全工作中的關鍵問題與跨學科集成方法，開展國家安全綜合性、前沿性重大問題基礎研究和重點領域、關鍵環節專題研究，圍繞“中國制造2025”所確定的優勢和戰略產業進行國家安全相關標準規范制定、關鍵技術和重大裝備(如計算機操作系統等信息化核心技術和信息基礎設施)研發，在理論、方法、技術等方面為推進國家安全體系建設提供總體思路和實施建議。