基層行政事業單位的會計集中核算

□（太原市財政局預算評審中心山西太原030001）

一、行政事業單位會計集中核算的概念及特點

（一）會計集中核算的概念。在保持行政事業單位財務自主權、會計核算主體、財政預算款使用權不變的前提下，按照“同一只手收入財政資金，同一出口支出財政資金，統一渠道出入資金”的要求，由行政事業單位會計核算中心負責各行政事業單位與企業之間的經濟往來、各單位之間的資金往來和單位與職工之間的資金流動等方面的會計核算、會計監督，集會計監管、賬務核算、專業服務于一身的會計委派方式，稱為會計集中核算。

（二）會計集中核算的特點。

1.行政事業單位與會計人員的所屬關系相分離。根據以往經驗，許多基層行政事業單位的弄虛作假問題是由領導者根據自身利益，授意會計人員進行操作。領導者和管理層之間官官相護，監督與監管名存實亡，對國家的公共財產造成了不可估量的損失。而會計集中核算模式把會計業務的決策層和執行層分割開，由行政事業單位“各自為政”變為會計核算中心的“集中執行”。

2.雙重制約職能的建立，分割了審批與監督職能。以往，我國行政事業單位財務機構中負責資金處置的人員也負責相應的財務核算，擔任財務主管和會計主管的往往是同一人。在辦理會計業務時，財務部門既負責對原始憑證進行審核，同時又對資金的使用進行審批。這種不相容管理職責不分離，使得行政事業單位內部監控系統存在漏洞，容易產生有意或無意的數據錯誤。財務與會計監管、審批兩種職能被會計集中核算制度分割后，由單位內部人員行使財務審批職能，通過會計核算中心的雙重限制，統一行使會計監督職能，可以從源頭上堵住不良之風。

3.存放保管會計憑證要與有關單位相分離。以往行政事業單位的會計憑證都在本單位長期存放。如果會計工作出現弄虛作假，非內部人員難以察覺。會計集中核算制度要求行政事業單位有關事項的會計憑證由會計核算中心統一保管存檔，政府審計部門和其他相關部門可以質疑會計憑證的真實性，并向票據提供單位進行驗證。而且會計核算中心操作流程的監管由財政部門、審計部門、紀檢監察部門進行，在強大的外部環境干預下，降低了會計核算中心與會計憑證形成單位相互勾結的可能性。

4.會計業務處理“陽光”化，辦事過程透明化。過去，在相對分散的會計核算過程中，相關處理過程是不公開的，非單位內部人員的知情范圍有限。推行會計集中核算制度后，各行政事業單位的會計處理至少要經過財務審批、報銷人、審核會計、記賬、會計主管等環節，從根本上消除了做假行為，也擴大了群眾的知情范圍。

二、基層行政事業單位會計集中核算制度的現狀及問題分析

（一）會計職能弱化，會計主體責任不明確。在會計集中核算過程中，基層行政事業單位的會計人員只處理報銷部分的賬務，其余賬務統一由會計核算中心根據制度進行處理，這一管理方式造成監管與會計核算的分割。籌集資金、資金管理、建立健全財務制度等方面的工作仍在行政事業單位進行，而會計核算和審核方面的工作則由會計核算中心進行。行政事業單位內部只設置報銷賬務的崗位，處理本單位的報銷業務，并與會計核算中心進行溝通。基層行政事業單位依靠會計核算中心進行票據檢查，容易導致本單位的會計人員不重視財務用途的真實性。從會計核算中心的角度來看，審核人員根據基層行政事業單位提供的賬單進行報銷，只要票據合法，手續完全，均可以報銷，但對于其真實性與相應用途事項難以進行判斷。會計核算中心要實施全方位的審查比較困難。

（二）基層行政事業單位實際所需與現行的經費開支標準出入較大。面對日益變化的會計核算環境，在經費開支標準制度實行的過程中遇到了很多阻礙。一方面，強調加強開支標準的變通，但事實是實際的支付金額與經費開支標準有較大差距，開支標準往往小于實際支出。會計核算中心作為審核工作的負責人，很難對報賬數目通過與否的靈活性與遵守指標數字之間的差異進行調節。另一方面，基層行政事業單位應支付的賬款得不到及時支付，甚至是拒絕支付，會影響基層工作的進度，不利于上級制度的貫徹執行。所以，對于申請支付數額與標準數額差異較大的項目，會計核算中心是否應該給予預算單位撥款，這是我國基層行政事業單位會計核算中心需要盡快解決的問題。

（三）基層行政事業單位的實物財產管理難以核實。在基層行政事業單位實施會計集中核算制度后，會計主體的職責發生了細微變化。會計核算中心對各單位的會計業務進行集中核算，統籌管理財政資金，并進一步進行監督控制。這種核算與審批相分離、賬面不反映物資類別的方式，也會產生一定的負面影響。基層行政事業單位的資產、物資管理與核算相分離，使得某些職業道德素養不高的基層報賬人員有了可乘之機。如果報賬人員未按照相應法律法規對本單位的固定資產進行完整的建賬、建立資產卡片，故意隱瞞、漏報、錯報單位實物資產的數量，會計核算中心的審核人員也難以察覺。

（四）會計隊伍水平有限。基層行政事業單位的會計人員部分并不是財會專業畢業的，很多會計人員都是老一輩的工作人員，年紀都已臨近退休或退休后因為崗位出現空缺又返聘回單位工作。他們憑借多年的工作經驗進行算賬報賬。我國的會計政策近年來一直在進行細微調整，不斷變更，要讓他們再去學習新的會計核算方法，特別是會計電算化，對他們來說是一項挑戰。另一方面，基層行政事業單位很難留住年輕的會計人員，特別是在艱苦邊遠地區，交通不發達、生活不便利等各種原因使得人才流失的速度特別快。

三、關于基層行政事業單位會計集中核算的建議

（一）明確不同會計主體各方面的責任，加大監督監管力度。明確會計核算各環節的責任主體，其實就是明確區分各單位內部的會計核算任務，劃分單位內部財務管理方面的責任與會計核算中心之間的責任范圍。建議在各單位各部門已經交出了會計核算工作和會計監管職權的同時，充分保證本單位的財產所有權、財政支出使用權、單位資金實物處置權和財政收支查核權。這樣才能使基層行政事業單位相關工作負責人感受到自己應該肩負的責任，了解到認真進行會計工作既是自己的工作權利，也是身為一名會計人員對保證國家會計工作能夠有質量、有效率地進行所肩負的責任。

（二）切合實際制定開支標準。近年來，我國的物價一直呈持續上升趨勢，而目前我國各基層行政事業單位在用的開支標準還是一成不變，沒有進行調整，不能滿足實際支出所需的數額。對于會計核算中心來說，應在了解相應地區的物價水平之后，在現行的費用開支基礎上，正確處理實際開支報銷的數目和經費開支標準兩者之間的矛盾。另一方面，要對票據的真實性進行細致調查，以保證票據的真實可信，對違法違規的票據堅決不予報銷。

（三）加強預算管理，營造會計監督氛圍。基層行政事業單位要根據上級指示，結合單位去年的支出情況和今年預計的工作，嚴格制定相應的預算標準，按照相關法律法規，使用符合單位實際情況的會計科目，詳細列出本單位預算。財政部門要為會計核算中心提供良好的外部環境，要對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監督管理，并追蹤效果，切實強化預算管理。

（四）加強會計核算中心和外部監管體系。會計核算中心負責各基層行政事業單位的資金流動，實現財政收支平衡。這也意味著資金監管的危機也會整合到會計核算中心上。針對這一不可避免的現象，嚴格進行內部控制，建立會計核算中心內部制約機制和風險防范意識勢在必行。把應當合計到預算內監管而依然在財政預算外管理的行政事業繳費、罰沒收入、土地出讓收入、其他收入等各項財政收入全部納入預算內，納入國庫核算，進行有效監管監察。另外，由會計核算中心定期組織財產清查，建立資產清查報告制度，保證各基層行政事業單位的公共財產物資都能夠做到賬實相符。

（五）重視會計人員再教育，提高工作隊伍整體水平。基層行政事業單位會計人員要充分認識到自己在國家財政會計工作中的重要性，認識到基層行政事業單位的會計工作可以為國家財政政策的制定和實施提供良好的群眾基礎，有效提高會計數據質量。一支專業素質強，對集體有歸屬感、認同感的財會隊伍是會計信息得以充分統計、準確反映、完整報告的有力保障。會計人員在接受再教育的過程中要積極學習最新的專業知識和最新的政策，充分保障會計信息的完整性和統一性。一方面，基層行政事業單位領導層要重視會計人員的再教育課程學習，盡量保證每位應該接受再教育的會計人員都能得到應有的課程學習機會。另一方面，政府應根據相應基層地區的實際經濟情況，在基層行政事業單位人員或會計人員的基本工資基礎上進行邊遠津貼補貼，增加基層行政事業單位會計人員的薪水補貼。