中國(guó)反壟斷領(lǐng)域的成就和挑戰(zhàn)
——紀(jì)念中國(guó)《反壟斷法》實(shí)施十周年

吳漢洪，劉雅甜

(中國(guó)人民大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100872)

一、反壟斷領(lǐng)域的成就

(一)反壟斷行政執(zhí)法隊(duì)伍和體系基本形成

過(guò)去十年，中國(guó)的反壟斷行政執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)歷了從無(wú)到有、從不太專(zhuān)業(yè)到較為專(zhuān)業(yè)的發(fā)展過(guò)程，取得較大成就。自《反壟斷法》正式生效至2017年底，中國(guó)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置可概括為“一家協(xié)調(diào)、多頭執(zhí)法”。根據(jù)《反壟斷法》正式生效前國(guó)務(wù)院發(fā)布的“三定方案”，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委)、國(guó)家工商總局和商務(wù)部是負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作的三家行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)與價(jià)格相關(guān)的壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位及行政壟斷的反壟斷執(zhí)法，國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)非價(jià)格壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位及行政壟斷的反壟斷執(zhí)法，商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查。國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之上設(shè)有國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷工作。

在過(guò)去十年中，三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極工作。《反壟斷法》實(shí)施后，三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)先后制定出臺(tái)了一系列配套法規(guī)和規(guī)章，將反壟斷制度進(jìn)一步明確化和具體化，增強(qiáng)了相關(guān)制度的針對(duì)性和可操作性，為反壟斷執(zhí)法提供了有效的指引和規(guī)范。在行政執(zhí)法方面，三家反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均查處了大案和要案：商務(wù)部于2009年禁止可口可樂(lè)公司收購(gòu)中國(guó)匯源公司案，國(guó)家發(fā)改委于2015年發(fā)布對(duì)高通公司濫用市場(chǎng)支配地位案的行政處罰決定書(shū)，國(guó)家工商總局于2016年發(fā)布對(duì)利樂(lè)濫用市場(chǎng)支配地位案的行政處罰決定書(shū)。這些案件的查處和公布在國(guó)內(nèi)外均產(chǎn)生了較大的積極影響。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，從2008年8月1日至2017年12月底，國(guó)家發(fā)改委累計(jì)查處各類(lèi)壟斷案件40起；工商總局累計(jì)立案調(diào)查93起經(jīng)濟(jì)壟斷案件，結(jié)案53件；商務(wù)部共審結(jié)經(jīng)營(yíng)者集中案件2 124件，其中附條件批準(zhǔn)35件，禁止兩件[1-2]。

(二)反壟斷民事訴訟工作啟動(dòng)并有效地開(kāi)展工作

自《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，雖然中國(guó)的反壟斷民事訴訟工作已經(jīng)開(kāi)啟，但由于在訴訟程序和法律適用等方面均缺乏司法解釋指導(dǎo)，反壟斷民事訴訟工作存在大量問(wèn)題，例如，反壟斷民事訴訟的立案案由、地域管轄與級(jí)別管轄、舉證責(zé)任，以及救濟(jì)方式等重要問(wèn)題尚未明確[3]。2012年6月開(kāi)始實(shí)施的《關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》作為中國(guó)反壟斷民事訴訟的分水嶺，由此，中國(guó)的反壟斷民事訴訟開(kāi)始有效開(kāi)展[4]。

第一，案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。《反壟斷法》實(shí)施十年來(lái)，中國(guó)法院每年受理和審理的反壟斷民事訴訟案件呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。2012年以后，增速大幅提高。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2008—2017年，法院共受理的反壟斷民事訴訟案件700件，審結(jié)620件，如圖1所示。

圖1 2008—2017年人民法院受理和審理的反壟斷民事訴訟案件

第二，試探性案件不斷減少，維護(hù)自身權(quán)益的訴訟不斷增加。在《反壟斷法》實(shí)施初期，很多訴訟案由法律界的專(zhuān)業(yè)人士提起，目的在于試探和檢驗(yàn)《反壟斷法》實(shí)施的具體規(guī)則和使用標(biāo)準(zhǔn)。不同于以前，最近幾年的訴訟案大多是為維護(hù)自身權(quán)益。

第三，案件類(lèi)型呈多樣化趨勢(shì)。一方面，在2008—2017年的反壟斷案件糾紛中，濫用市場(chǎng)支配地位案件有176件，行政壟斷司法案件73件，橫向壟斷協(xié)議6件，縱向壟斷協(xié)議6件[4-5]。另一方面，國(guó)外訴訟案件逐漸增多，例如，華為訴IDC案，蘋(píng)果訴高通案等。

第四，涉及的行業(yè)領(lǐng)域比較廣泛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，反壟斷民事訴訟當(dāng)前已涵蓋了電信、交通運(yùn)輸、能源、電子設(shè)備制造、水產(chǎn)批發(fā)及互聯(lián)網(wǎng)等各個(gè)領(lǐng)域，表明反壟斷訴訟在多個(gè)行業(yè)都有效開(kāi)展起來(lái)，近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的壟斷訴訟不斷增加。

第五，原告勝訴的案件不斷增加。眾所周知，原告在舉證責(zé)任方面一直處于不利地位，不過(guò)，隨著舉證制度的不斷完善，原告勝訴的案件也在不斷增加，如婁丙林案、吳小秦案及華為訴IDC案等。

(三)經(jīng)濟(jì)學(xué)在反壟斷領(lǐng)域的作用越來(lái)越重要

自《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)在反壟斷領(lǐng)域中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。《反壟斷法》的實(shí)施實(shí)際上是對(duì)經(jīng)營(yíng)者反競(jìng)爭(zhēng)行為的識(shí)別和懲罰，而識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)在于給定企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)行為是否導(dǎo)致正常競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的扭曲和經(jīng)濟(jì)福利的降低，對(duì)這些問(wèn)題的分析是經(jīng)濟(jì)學(xué)的專(zhuān)長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)學(xué)在反壟斷領(lǐng)域中的作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面[6]：

第一，幫助反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)制定法律的實(shí)施細(xì)則和指南。《反壟斷法》雖然已經(jīng)頒布并施行，但很多法律條文的表述過(guò)于抽象。隨著反壟斷案件逐漸增多，為確保《反壟斷法》的有效實(shí)施，在2016年，根據(jù)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的部署，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)單位起草了《濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷指南》《反壟斷案件經(jīng)營(yíng)者承諾指南》《橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》《汽車(chē)業(yè)反壟斷指南》《壟斷協(xié)議豁免的一般性條件和程序的指南》《認(rèn)定違法所得和明確罰款的指南》(以下統(tǒng)稱(chēng)《指南》)等。這些《指南》由經(jīng)濟(jì)、政策專(zhuān)家與政府部門(mén)的職業(yè)律師共同制定，并以經(jīng)濟(jì)學(xué)(確切地說(shuō)，是產(chǎn)業(yè)組織理論)的分析框架為理論基礎(chǔ)。

第二，反壟斷案件中的事實(shí)認(rèn)定需要經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。在反壟斷案件訴訟過(guò)程中，很多情況下會(huì)出現(xiàn)不同的當(dāng)事方對(duì)同一個(gè)商業(yè)行為有完全不同的評(píng)價(jià)。此時(shí)，各方都需要使用相應(yīng)的論據(jù)以支持各自觀點(diǎn)，而這些論據(jù)可能涉及到市場(chǎng)、成本、價(jià)格、進(jìn)入障礙及福利等經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。這意味著經(jīng)濟(jì)學(xué)分析可以而且有必要作為證據(jù)或證言出現(xiàn)在反壟斷案件中。以利樂(lè)案為例，2016年11月，國(guó)家工商總局在利樂(lè)案的行政處罰決定書(shū)中指出，“2009—2013年期間，利樂(lè)實(shí)施了沒(méi)有正當(dāng)理由搭售包材、沒(méi)有正當(dāng)理由限定交易和排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的忠誠(chéng)折扣等濫用市場(chǎng)支配地位行為”。國(guó)家工商總局詳細(xì)論證了利樂(lè)公司的市場(chǎng)狀態(tài)和壟斷行為，其中對(duì)忠誠(chéng)折扣競(jìng)爭(zhēng)損害理論的分析更是長(zhǎng)達(dá)13頁(yè)，并首次在行政處罰決定書(shū)中使用了經(jīng)濟(jì)模型。根據(jù)工商總局掌握的利樂(lè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，利樂(lè)的忠誠(chéng)折扣政策已經(jīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手造成了實(shí)質(zhì)性的損害，即便是與利樂(lè)同等有效率乃至更有效率的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也不能幸免[7]。因此，工商總局依法責(zé)令利樂(lè)停止違法行為，并對(duì)其課以6.68億元人民幣的罰款。

第三，反壟斷案件的審理和裁決需要經(jīng)濟(jì)學(xué)的幫助。雖然反壟斷民事訴訟案件中的當(dāng)事人可以借助經(jīng)濟(jì)學(xué)分析提供證據(jù)，但最終判定事實(shí)和給出裁決的卻是法官。一般而言，法官在反壟斷訴訟中的主要任務(wù)之一是審視法律的適用，而非認(rèn)定事實(shí)，但當(dāng)法官們意識(shí)到他們的判決對(duì)當(dāng)事方和經(jīng)濟(jì)的影響時(shí)，便需要經(jīng)濟(jì)學(xué)的幫助。隨著中國(guó)反壟斷事務(wù)的演進(jìn)，訴訟判決對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的依賴(lài)也更加普遍，例如，在奇虎訴騰訊案中，騰迅公司要求QQ用戶(hù)刪除奇虎360的軟件，否則便停止向其提供相關(guān)的軟件服務(wù)，奇虎公司認(rèn)為這一強(qiáng)迫用戶(hù)“二選一”的行為排斥了相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，因而以騰訊濫用市場(chǎng)支配地位為由向廣東省高級(jí)人民法院提起訴訟。在案件審理過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家首次作為專(zhuān)家證人[注]奇虎360 聘請(qǐng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家是曾擔(dān)任英國(guó)倫敦公平貿(mào)易局官員、現(xiàn)任歐洲RBB調(diào)研機(jī)構(gòu)顧問(wèn)的英國(guó)學(xué)者及調(diào)研機(jī)構(gòu)職員，騰訊聘請(qǐng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心秘書(shū)長(zhǎng)和中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授。出庭作證，并就如何界定相關(guān)市場(chǎng)、騰訊是否具有市場(chǎng)支配地位，以及是否構(gòu)成濫用等焦點(diǎn)問(wèn)題提交了大量的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，對(duì)案件的審理及法官的裁決提供了重要幫助。

(四)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度得以建立，并取得了階段性成效

競(jìng)爭(zhēng)是獲得繁榮和保證繁榮的最有效手段[8]，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心機(jī)制。統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)基本形成，公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境逐步建立。這就要求政府在制定政策時(shí)必須促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)，但中國(guó)當(dāng)前卻普遍存在著地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，以及違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等問(wèn)題，破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，也扭曲了市場(chǎng)機(jī)制。因此，規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的重要工作。

2016年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，詳細(xì)闡述了建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要性、緊迫性，總體要求和基本原則，明確規(guī)定了審查對(duì)象(政策制定機(jī)關(guān))、審查方式(自我審查)、審查標(biāo)準(zhǔn)(18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn))和審查例外情況，標(biāo)志著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的落地，是中國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的一項(xiàng)重要舉措[9]。

為保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的順利開(kāi)展，推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度有效實(shí)施，相關(guān)部門(mén)開(kāi)展了以下工作：一是建立了由28個(gè)部門(mén)參與的部際聯(lián)席會(huì)議，組織召開(kāi)了一次全體會(huì)議，加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通與合作，統(tǒng)籌推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施。二是制定了配套規(guī)則。《推進(jìn)落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度2017年工作重點(diǎn)》部署了2017年的重點(diǎn)工作，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》用于指導(dǎo)增量政策的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，《2017—2018年清理現(xiàn)行排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施的工作方案》規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部門(mén)和各級(jí)政府部門(mén)按照“誰(shuí)制定，誰(shuí)清理”的原則清理存量政策中排除限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。三是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)督查。2017年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央改革辦)對(duì)國(guó)家發(fā)改委、吉林和廣西進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)督查，2017年9月以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政、商務(wù)、工商、法制等部門(mén)，以部際聯(lián)席會(huì)議名義組織開(kāi)展了覆蓋全國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查工作。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施一年以來(lái)取得了階段性的成果。在國(guó)務(wù)院部門(mén)層面，28個(gè)成員單位均明確內(nèi)部審查機(jī)制，對(duì)新出臺(tái)的政策措施開(kāi)展審查，11個(gè)部門(mén)專(zhuān)門(mén)印發(fā)通知和實(shí)施方案。根據(jù)各單位反饋情況，2016年7月至2017年8月共對(duì)1 200余份部門(mén)文件進(jìn)行了公平競(jìng)爭(zhēng)審查。在地方層面，31個(gè)省(市、區(qū))已印發(fā)具體實(shí)施方案、開(kāi)展文件審查，市縣政府也逐步開(kāi)始部署落實(shí)。根據(jù)各省(市、區(qū))反饋情況，2016年7月至2017年8月共對(duì)1 000余份省政府文件進(jìn)行了公平審查。

(五)民間反壟斷事務(wù)蓬勃發(fā)展

《反壟斷法》的實(shí)施推動(dòng)了民間反壟斷事務(wù)的蓬勃發(fā)展，相關(guān)學(xué)術(shù)團(tuán)體也逐漸活躍起來(lái)，反壟斷會(huì)議也不斷增多。參會(huì)人員涵蓋執(zhí)法機(jī)構(gòu)、高校、研究機(jī)構(gòu)、實(shí)務(wù)界與企業(yè)界的專(zhuān)家學(xué)者，會(huì)議內(nèi)容既包括壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位及經(jīng)營(yíng)者集中等三大傳統(tǒng)議題，又涉及互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、算法及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等新興問(wèn)題。以2017年下半年在國(guó)內(nèi)舉行的部分與反壟斷相關(guān)的會(huì)議為例，便可感受到民間反壟斷事務(wù)的活躍程度：

2017年8月，在上海舉辦了第六屆“中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策論壇”。作為由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組主辦的一年一度的競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域的國(guó)際盛會(huì)，本次研討會(huì)以“經(jīng)濟(jì)全球化背景下的競(jìng)爭(zhēng)政策”為主題，圍繞經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策的影響，經(jīng)濟(jì)全球化背景下競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際協(xié)調(diào)，反壟斷與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)調(diào)，以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)政策等主題展開(kāi)。2017年10月，“互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序分發(fā)領(lǐng)域反壟斷法律問(wèn)題研討會(huì)”在北京召開(kāi)，會(huì)議圍繞互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序分發(fā)這一前沿領(lǐng)域，介紹了該領(lǐng)域的概況，探討了相關(guān)的法律問(wèn)題，并就達(dá)曉案中的濫用行為進(jìn)行了深入分析。2017年11月，由上海研究院、中國(guó)社科院國(guó)際法研究所聯(lián)合主辦的“數(shù)據(jù)時(shí)代下的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷法律問(wèn)題”研討會(huì)，圍繞數(shù)據(jù)時(shí)代下的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷的前沿議題展開(kāi)，深入討論了《反壟斷法》與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、算法交互的熱點(diǎn)問(wèn)題。2017年12月，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法中心舉辦的“互聯(lián)網(wǎng)‘創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)’研討會(huì)”在北京舉行，與會(huì)者共同就互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中的競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施、《反壟斷法》適用、經(jīng)濟(jì)學(xué)分析對(duì)《反壟斷法》的影響等主題展開(kāi)深入研討，并發(fā)布了《高頻度創(chuàng)新與顛覆性競(jìng)爭(zhēng)——互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告》。

(六)相關(guān)的學(xué)術(shù)研究不斷深入

隨著中國(guó)反壟斷政策的實(shí)施，反壟斷理論的研究更加系統(tǒng)和深入，形成了反壟斷執(zhí)法和反壟斷學(xué)術(shù)研究的高效互動(dòng)。高等院校是反壟斷理論與實(shí)踐研究的重要基地。為適應(yīng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)及法學(xué)背景反壟斷領(lǐng)域人才的需求，國(guó)內(nèi)高校在2007年以后相繼設(shè)立了為數(shù)不少的與反壟斷或競(jìng)爭(zhēng)政策有關(guān)的法律和經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的研究中心，并積極開(kāi)展相關(guān)的學(xué)術(shù)活動(dòng)。這些研究機(jī)構(gòu)不僅定期或不定期地舉辦與反壟斷相關(guān)的學(xué)術(shù)會(huì)議，還與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)緊密合作，以高水平研究成果為政策制定提供相關(guān)建議。與此同時(shí)，各高等院校相繼開(kāi)設(shè)競(jìng)爭(zhēng)法律課程或反壟斷法律課程、產(chǎn)業(yè)組織理論、反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)及競(jìng)爭(zhēng)政策等課程，培養(yǎng)學(xué)生在反壟斷領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)和技能，為國(guó)家輸送反壟斷和競(jìng)爭(zhēng)政策方面的人才。經(jīng)過(guò)十年的磨合，中國(guó)反壟斷領(lǐng)域的一個(gè)共識(shí)是，反壟斷事業(yè)更需要既懂法律，又懂經(jīng)濟(jì)學(xué)的復(fù)合型人才。在這一背景下，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉行的相關(guān)案件的研討，還是國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)舉辦的學(xué)術(shù)活動(dòng)，都有法學(xué)專(zhuān)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家參與。跨學(xué)科的融合有利于中國(guó)反壟斷領(lǐng)域的發(fā)展。

二、面臨的挑戰(zhàn)

(一)競(jìng)爭(zhēng)文化有待于進(jìn)一步培育和推進(jìn)

競(jìng)爭(zhēng)文化是指全社會(huì)形成的維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、尊重競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一種共識(shí)和氛圍。競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和形成是多方面因素綜合作用的結(jié)果。從消費(fèi)者的觀念、企業(yè)的行為到政府的職能定位，從民族傳統(tǒng)文化的繼承傳播、商事交易規(guī)則的理解運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)法律的頒布實(shí)施，都在潛移默化地影響競(jìng)爭(zhēng)文化的形成。

由于中國(guó)缺少以公平競(jìng)爭(zhēng)為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，競(jìng)爭(zhēng)文化可能沒(méi)有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家深厚。這種情況不僅使各類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者缺乏運(yùn)用法律保護(hù)自身利益的意識(shí)，也有可能使掌握著經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的各類(lèi)機(jī)關(guān)缺乏維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、尊重競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的意識(shí)。究其原因主要在于儒家的“和合”倫理思想和中國(guó)古代“重農(nóng)抑商”政策，致使中國(guó)傳統(tǒng)文化中競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)匱乏[10]。

一方面，儒家的“和合”倫理思想使得競(jìng)爭(zhēng)缺乏文化支撐。不同于西方“非此即彼”的二元對(duì)立文化，儒家的“和合”文化的人文精神曾是中國(guó)數(shù)千年傳統(tǒng)社會(huì)的官方意識(shí)形態(tài)[11]。在中國(guó)人的傳統(tǒng)觀念中，利益算得太清楚就會(huì)引起爭(zhēng)執(zhí)。因此，在崇尚“和合”文化的社會(huì)中，“逐利”不符合道德標(biāo)準(zhǔn)，而由利益引發(fā)爭(zhēng)執(zhí)更需要極力避免，進(jìn)而導(dǎo)致了中國(guó)的傳統(tǒng)文化缺乏競(jìng)爭(zhēng)觀念。另一方面，為了維護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和中央集權(quán)，傳統(tǒng)社會(huì)歷代所推行的“重農(nóng)抑商”政策使得作為競(jìng)爭(zhēng)主體的商人階層無(wú)論在地位上還是組織性上都處于低級(jí)發(fā)展階段。在這兩種因素的共同作用下，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)并不具備培育和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)文化的可能。

一切問(wèn)題由文化問(wèn)題產(chǎn)生；一切問(wèn)題，又可由文化問(wèn)題解決[12]。雖然《反壟斷法》已經(jīng)實(shí)施十年，但中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)文化仍然需要進(jìn)一步培育和推進(jìn)，這就需要從政府的職能定位、國(guó)有企業(yè)和中小企業(yè)的行為、消費(fèi)者意識(shí)三個(gè)方面進(jìn)一步推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)文化，解決《反壟斷法》實(shí)施的困境。政府需要完成從運(yùn)動(dòng)員到裁判員的轉(zhuǎn)變，明確自己的職能定位；國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)消除特權(quán)意識(shí)，做到公平競(jìng)爭(zhēng)；消費(fèi)者和中小企業(yè)應(yīng)該樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)主體的意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

(二)技術(shù)與反壟斷

技術(shù)的進(jìn)步和反壟斷執(zhí)法的實(shí)施使得企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)行為變得更加隱蔽，算法合謀、默示合謀等新型反競(jìng)爭(zhēng)手段隨技術(shù)創(chuàng)新一同被開(kāi)發(fā)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)在全球的發(fā)展，越來(lái)越多的企業(yè)利用算法來(lái)改善價(jià)格模型、提供客制化服務(wù)、預(yù)測(cè)市場(chǎng)趨勢(shì)。但在提高企業(yè)效益的同時(shí)，算法也造成了反競(jìng)爭(zhēng)的可能——企業(yè)無(wú)需經(jīng)過(guò)當(dāng)面討論或書(shū)面協(xié)議，便可達(dá)成合謀。因此，算法合謀逐漸成為全球反壟斷執(zhí)法主要關(guān)注的問(wèn)題之一，算法合謀對(duì)中國(guó)反壟斷執(zhí)法來(lái)說(shuō)也是一大挑戰(zhàn)。

2017年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的《算法與合謀》報(bào)告，詳細(xì)地梳理和介紹了算法概念及商業(yè)應(yīng)用、算法促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的效果、算法合謀風(fēng)險(xiǎn)、算法給競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法帶來(lái)的挑戰(zhàn)，以及針對(duì)算法的市場(chǎng)管制等問(wèn)題。算法是一系列解決問(wèn)題的指令。只要給定初始條件，這一系列指令就會(huì)自動(dòng)給出相應(yīng)答案。算法對(duì)于合謀問(wèn)題具有兩方面影響：一是算法能夠改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、需求特征以及供給特征等合謀的環(huán)境。二是算法可以作為一種工具被應(yīng)用到合謀過(guò)程中。作為合謀工具的算法有四種：監(jiān)督算法、平行算法、信號(hào)算法和自我學(xué)習(xí)算法。根據(jù)算法在合謀過(guò)程中所起的作用，可以將算法合謀分為四類(lèi)：信使合謀、軸輻合謀、預(yù)測(cè)者合謀和自主機(jī)器合謀。

算法合謀相關(guān)的反壟斷案例在歐美已經(jīng)出現(xiàn)，其中最為著名的就是利用算法進(jìn)行軸輻合謀的Uber案，目前該案處于仲裁之中。2015年12月，美國(guó)一名居民在紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院向Uber前任CEO提起反壟斷民事集團(tuán)訴訟。原告主張Uber前任CEO與利用Uber定價(jià)算法的司機(jī)之間達(dá)成了合謀，限制了司機(jī)之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，損害了包括原告在內(nèi)的Uber乘客的利益。在該案中，每個(gè)獨(dú)立的司機(jī)(輻)經(jīng)第三方即Uber(軸)來(lái)進(jìn)行合謀。

Uber案涉及到了算法等一系列技術(shù)問(wèn)題，這就加大了競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法難度。在這一背景下，美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)與技術(shù)專(zhuān)家的溝通與合作。因此，為了應(yīng)對(duì)技術(shù)革新帶來(lái)的挑戰(zhàn)，中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該關(guān)注以算法為核心的人工智能技術(shù)的發(fā)展，尤其是那些對(duì)商業(yè)模式演化造成實(shí)質(zhì)影響的技術(shù)發(fā)展。適當(dāng)把握技術(shù)發(fā)展的現(xiàn)狀，有助于執(zhí)法部門(mén)對(duì)市場(chǎng)有更深入的理解，從而確保有效執(zhí)法[13]。

(三)知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷

《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》和《反壟斷法》是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新的重要制度。知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制的核心在于，靜態(tài)效率與動(dòng)態(tài)效率的協(xié)調(diào)。這需要根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的具體情勢(shì)及時(shí)做出權(quán)衡取舍。

為此，《反壟斷法》第55條做出特別規(guī)定，強(qiáng)調(diào)《反壟斷法》適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，為知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制提供了制度保障。在此基礎(chǔ)上，反壟斷機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)實(shí)施，頒布了《關(guān)于禁止濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定》，處理了涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)者集中和濫用市場(chǎng)支配地位案件，包括與專(zhuān)利權(quán)相關(guān)的華為訴IDC案、高通行政處罰案和齊魯制藥訴四環(huán)制藥案，還有與商業(yè)秘密相關(guān)的利樂(lè)行政處罰案。

反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)這些案件的查處，有助于總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，也呈現(xiàn)出在協(xié)調(diào)靜態(tài)效率與動(dòng)態(tài)效率二者關(guān)系時(shí)所面臨的難題，主要包括四個(gè)方面：一是如何分配特定行為損害靜態(tài)效率的證明責(zé)任。尤其是在涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)的縱向壟斷協(xié)議案件中，應(yīng)由原告或行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)證明靜態(tài)效率遭受損害，還是應(yīng)在推定其構(gòu)成違法的基礎(chǔ)上由被告或行政相對(duì)人證明靜態(tài)效率并未遭受損害。二是如何評(píng)估特定行為對(duì)動(dòng)態(tài)效率的影響。這種影響受制于現(xiàn)有技術(shù)水平、在位經(jīng)營(yíng)者數(shù)量與市場(chǎng)份額分布情況、特定行為所處的具體研發(fā)環(huán)節(jié)等復(fù)雜因素，評(píng)估框架有待研究探索。三是如何明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷規(guī)制的重點(diǎn)領(lǐng)域。現(xiàn)有案件來(lái)自民事訴訟或投訴舉報(bào)，相對(duì)集中于通信行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)必要專(zhuān)利的價(jià)格行為。為提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷規(guī)制的主動(dòng)性與實(shí)效性，反壟斷機(jī)構(gòu)需要研究哪些行業(yè)哪類(lèi)行為類(lèi)型應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。這種關(guān)于規(guī)制重點(diǎn)的機(jī)制有待確立。四是如何理順知識(shí)產(chǎn)權(quán)反壟斷法律責(zé)任的實(shí)施體制。以專(zhuān)利強(qiáng)制許可為例，如果拒絕許可被認(rèn)定違法，是由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》以“責(zé)令停止違法行為”的方式實(shí)施強(qiáng)制許可，還是由專(zhuān)利行政部門(mén)依據(jù)《專(zhuān)利法》第48條的規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制許可，二者銜接機(jī)制有待明確。

(四)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為代表的數(shù)字科技正在重塑全球經(jīng)濟(jì)，深刻改變消費(fèi)、生產(chǎn)和貿(mào)易模式。近幾年，中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)由復(fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家模式發(fā)展為創(chuàng)造中國(guó)模式，走到了世界互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的前端。與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的快速發(fā)展加劇了行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，涉及互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的案件大量涌現(xiàn)，例如，天貓京東二選一、騰訊數(shù)字音樂(lè)獨(dú)家授權(quán)、菜鳥(niǎo)物流和順豐之爭(zhēng)，今日頭條和微信之爭(zhēng)等，限制了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這些反壟斷案件中，商業(yè)實(shí)踐和法律底線(xiàn)的邊界不僅模糊不清而且不斷變動(dòng)，用戶(hù)和媒體的反應(yīng)越來(lái)越大。而由于中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)踐處于世界的前端，網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管在國(guó)際上尚無(wú)先例可依，互聯(lián)網(wǎng)科技的蓬勃發(fā)展，又使得互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題不斷出現(xiàn)。因此，急需建立適合中國(guó)國(guó)情的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)監(jiān)管模式，以便更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，提高監(jiān)管效率。

此外，更大的問(wèn)題是由于互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的復(fù)雜性，將傳統(tǒng)的反壟斷理論應(yīng)用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域面臨著巨大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)有的反壟斷規(guī)則和市場(chǎng)監(jiān)管主要適用于傳統(tǒng)商業(yè)模式，難以有效解決以動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和雙邊市場(chǎng)為特征的互聯(lián)網(wǎng)反壟斷問(wèn)題[14]。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是在相關(guān)市場(chǎng)界定方面的困難。由于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是典型的雙邊市場(chǎng)，具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、價(jià)格結(jié)構(gòu)非中性(平臺(tái)對(duì)一邊用戶(hù)免費(fèi)而對(duì)另一邊用戶(hù)收取高價(jià))、需求互補(bǔ)性及參與人多歸屬等特征。因此，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在采用傳統(tǒng)的需求替代認(rèn)定法、供給替代認(rèn)定法和假定壟斷者測(cè)試法時(shí)存在大量問(wèn)題，例如，在360訴騰訊壟斷案中，傳統(tǒng)的SSNIP測(cè)試法不再適用，需要采用基于質(zhì)量下降的假定壟斷者測(cè)試[15]。二是在市場(chǎng)份額確定方面的困難。即便已經(jīng)界定了相關(guān)市場(chǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)份額的確定依然困難重重。在傳統(tǒng)的《反壟斷法》分析框架下，市場(chǎng)份額往往通過(guò)經(jīng)營(yíng)者在相關(guān)市場(chǎng)中的銷(xiāo)售量或銷(xiāo)售額來(lái)加以測(cè)度。而在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，由于平臺(tái)企業(yè)大多采用“傾斜式定價(jià)”策略，即對(duì)一邊參與人免費(fèi)而對(duì)另一邊參與人收取高價(jià)的定價(jià)策略，因而平臺(tái)企業(yè)的市場(chǎng)份額難以通過(guò)銷(xiāo)售量或銷(xiāo)售額來(lái)衡量。事實(shí)上，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，用戶(hù)使用時(shí)長(zhǎng)被越來(lái)越多地用于衡量平臺(tái)企業(yè)的市場(chǎng)份額。三是在認(rèn)定市場(chǎng)支配地位方面的困難。雖然在傳統(tǒng)的反壟斷分析框架下，市場(chǎng)份額是認(rèn)定市場(chǎng)支配地位的主要依據(jù)，但由于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)具有動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)、平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)及注意力競(jìng)爭(zhēng)等特點(diǎn)，所以，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，市場(chǎng)份額不再是認(rèn)定市場(chǎng)支配地位唯一標(biāo)準(zhǔn)。考慮到互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)，平臺(tái)企業(yè)在認(rèn)定市場(chǎng)支配地位時(shí)應(yīng)該綜合考慮市場(chǎng)份額、進(jìn)入壁壘及動(dòng)態(tài)效率等因素[16]。

三、結(jié) 論

2018年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中關(guān)于組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的提議獲得了第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的批準(zhǔn)。方案指出，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。方案提出，將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的職責(zé)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室的職責(zé)進(jìn)行整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。由此，反壟斷執(zhí)法職能將統(tǒng)一歸屬于新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。根據(jù)此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，反壟斷職能將統(tǒng)一歸屬市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“三駕馬車(chē)”將實(shí)現(xiàn)在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局之下的“三合一”，這將有利于解決中國(guó)反壟斷行政執(zhí)法中“多頭執(zhí)法”的問(wèn)題，也將提高反壟斷執(zhí)法的一致性、專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性。

中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合具有如下積極意義：一是有利于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是中共十九大做出的重大戰(zhàn)略部署。為落實(shí)這一部署，需要實(shí)現(xiàn)包括建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系和構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制在內(nèi)的一些目標(biāo)。毫無(wú)疑問(wèn)，隨著中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整合，將進(jìn)一步加大反壟斷執(zhí)法力度，優(yōu)化執(zhí)法機(jī)制，查處重大典型壟斷案件，能夠營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的決定性作用，對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)具有不可替代的重要作用。二是有利于反壟斷執(zhí)法工作的專(zhuān)業(yè)化與常態(tài)化。反壟斷業(yè)務(wù)的整合不僅有利于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建更為穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)和高效的反壟斷執(zhí)法隊(duì)伍，提升反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，而且有利于整合原來(lái)三家機(jī)構(gòu)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，提高反壟斷執(zhí)法工作的透明度。