農村養老機構建設運營采用PPP模式面臨的挑戰和對策探究

邵占文

摘 要 政府和社會資本合作模式（PPP）作為一種新型社會治理工具，運用于農村養老機構建設運營，可以加快農村養老服務業發展，實現農村地區養老民生保障。目前，PPP養老項目在我國的實踐還處于起步階段，面臨諸多挑戰。推進PPP模式在我國農村養老機構建設運營中的運用，必須建立清晰健全的PPP模式制度體系，提高應用PPP建設運營農村養老機構的認識，培養專業人才破解人才短缺制約瓶頸，提高應用PPP建設運營農村養老機構的認識。

關鍵詞 政府和社會資本合作模式（PPP）；農村養老機構；對策

中圖分類號：F294.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.21.044

老齡化是經濟社會發展的必然結果，是人類發展的規律。我國2000年進入老齡化社會后，老齡化速度不斷加快，我國65歲及以上人口占總人口的比例從2002年的7.3%上升至2016年的10.8%，到2016年，我國65歲及以上人口已達到1.5億人。受城市化影響，農村年輕人外流，農村地區人口老齡化形勢堪憂。根據國家統計局數據，按照常住人口的口徑計算，2016年，全國平均老齡化水平是16.15%，其中，農村18.47%、城市14.34%，我國的農村老齡化水平要比城市高出4個百分點。

面對嚴峻的老齡化形勢和養老壓力，我國政府積極開展應對人口老齡化的行動，積極推動老齡化事業發展和養老體系建設。但由于農村地區經濟和社會發展相對滯后、政府社會保障資金緊缺、土地保障功能弱化等因素，農村地區養老矛盾尤為突出，農村養老機構不僅總量供不應求，而且服務質量有待提高。因此，探索農村養老機構建設運營的新模式和新機制、破解農村養老機構建設運營難題成為迫切需要。

PPP作為一種新型管理模式，不僅具備計劃、組織、領導、控制等一般的管理職能，還具備其他管理模式并不具備的職能，如增量融資、利用新技術以及機制創新。將PPP模式應用于建設運營農村養老機構，可以進一步探索農村養老產品和服務供給的發展機制，進而推進制度創新、深化改革、提升資源配置效益。由我國農村養老機構面臨的困境，綜合考慮人口結構變化、養老市場需求，可以看出PPP模式建設運營養老機構具有巨大的市場潛力。在實踐中，我國PPP養老模式也在快速發展。

1 國內PPP養老項目現狀

2015年5月，國家財政部、發展改革委、人民銀行聯合出臺《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，明確在養老等公共服務領域廣泛采用PPP模式。2017年8月，國家財政部、民政部、人力資源社會保障部三部委印發《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，鼓勵運用PPP模式推進養老服務業供給側結構性改革。政策密集出臺，我國PPP養老項目也取得了一定進展。

財政部政府和社會資本合作中心PPP項目管理庫收錄了我國已處于準備、采購、執行和移交等階段的示范PPP項目，該庫收錄的項目均已完成了物有所值評價和財政承受能力論證。根據項目管理庫數據進行分析，截至2018年5月31日，項目管理庫入庫項目7225個，入庫項目金額達112708.40億元。其中養老項目109個，占總入庫項目1.51%；養老項目金額為881.40億元，占總入庫項目金額的0.78%。與占據主導地位的市政工程、交通運輸類項目相比，不僅個數不多，單個項目投資規模也相對較小。

從地域分布來看，109個PPP養老項目分布在全國25個省（市、自治區），其中，山東20個，數量最多，占全部入庫項目的18.35%；河南、湖南均為11個，位居第二位；江蘇緊隨其后，總共9個項目。山東、河南、湖南、江蘇四省項目個數占項目總數的46.79%，投資額占全部投資額的64.33%。全國PPP養老入庫項目呈現比較集中的狀態[1]。

從項目進展來看，PPP養老入庫項目分為準備、采購、執行和移交四個階段。截至2018年5月31日，無一項目進入移交階段，54個項目處于執行階段，準備階段和采購階段分別有29個、26個項目。其中，有17個處于準備階段的項目為2013年3月至2016年12月發起的。PPP養老項目工作推進較為緩慢。

2 面臨的挑戰

分析財政部政府和社會資本合作中心PPP項目管理庫信息及相關具體案例可以發現，我國農村養老機構建設運營采用PPP模式還存在以下幾點問題和困難。

2.1 法律法規不健全

從國外成功經驗來看，采用PPP模式推進公共服務設施建設需要健全良好的法治環境。就目前而言，我國政策體系尚不完備，盡管國務院、財政部、發展改革委均發文鼓勵運用PPP模式支持養老服務業發展，但部分政策特別是與農村養老機構建設運營緊密相關的土地、稅收等政策與實踐存在脫節現象，作為準經營性公益養老服務，需要國家在土地、稅收等方面給予支持，急需調整相關政策予以配套。由于缺乏PPP項目專門法，目前PPP項目前期評估、招標等，只能參照《中華人民共和國招標投標法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等，但這些法律法規無法全面應對PPP項目建設中可能發生的問題，易造成權力尋租、貪污腐敗現象[2]。

對社會資本而言，在沒有法律保障的情況下，參與農村養老PPP項目一方面盈利性差，另一方面話語權沒有保障，存在政府換屆后出現違約等多重風險，社會資本缺乏參與農村養老PPP項目的投資熱情。

2.2 思想認識不到位

PPP已成為一些地方政府、媒體常用的時髦概念，相當一部分沒有經過PPP模式嚴格界定和評估的項目，只要沾上政府與社會資本合作的內容，都冠上PPP的頭銜，出現了PPP熱。部分地方把思想局限在緩解債務壓力上，將推廣PPP當作又一次“甩包袱”，沒有把注意力轉向加強監管上，甚至存在畏難情緒。為了應對經濟下行的壓力，PPP成為了地方政府籌集基建資金、增加投資的主要渠道之一，很多PPP項目“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”，實則為政府變相發債融資抑或用BT模式包裝成PPP。任由發展，PPP熱潮也許會跟最初的設想背道而馳，最終損害的是政府的信譽、企業的利益，不利于PPP模式的健康有序發展。

另外，部分社會資本方對PPP項目抱有過高的投資回報預期，希望政府給予補貼、稅收優惠等，習慣采用傳統BT采購方式，賺取工程利潤，沒有真正依靠自身的專業優勢來提高公共產品的供給效率。

2.3 專業人才隊伍短缺

盡管國家提倡在養老等公共服務領域開展政府和社會資本合作，各地也在積極推動，但PPP作為公共服務領域新模式，我國采用PPP模式起步較晚，部分地方政府缺乏熟悉PPP項目政策和專業知識的人才。對于項目風險分配基本框架、項目運作方式、投融資結構、回報機制、監管框架和采購方式選擇等均有賴于專業機構的專業測算和實施機構的具體談判。PPP模式推廣運用機構隊伍不健全，人員力量嚴重不足，地方政府和項目實施機構既缺乏真正熟悉政策和業務的人員，又缺乏PPP項目運作經驗，操作能力相對不足，實施過程難[3]。

此外，由于政府缺乏專業人才，在前期項目識別、后期運營管理中大都依靠第三方咨詢公司，但咨詢公司的水平參差不齊，提出的假設和論證往往不符合當地實際，導致項目定位不準，模式選擇不合理，最終導致項目進展緩慢，甚至難以落地。

3 對策

雖然國家支持PPP模式應用于養老服務領域，但我國PPP養老項目實踐還處于起步階段，必須在實踐中進一步探索和完善相關制度，防止出現“只聞樓梯響，不見人下來”情形，推動PPP模式更好地支持農村養老機構建設運營。

3.1 建立清晰健全的PPP模式制度體系

健全的法規制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。作為項目運作的監督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發，對現行法規政策進行梳理消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規則，提供必要的法規制度支持，進而營造有利于PPP市場規范、透明、健康發展的法制環境[4]。1）在法律層面上，啟動PPP立法或者出臺實施意見，明確運用PPP的公共政策理念和法律地位；解決PPP項目運行與現行法律的銜接協調問題，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任，立法保障投資人向使用者收費及獲得政府補貼的權利，進一步規范PPP模式的運用。2）在制度層面上，完善稅收、土地、特許經營、環保、價格等PPP項目相關配套政策，出臺支持養老服務PPP項目的稅收優惠政策，實行多樣化土地供應，保障養老PPP項目建設用地，積極推進公共服務領域價格改革，加快健全養老PPP項目價格調整機制。

3.2 提高應用PPP建設運營農村養老機構的認識

當前，我國農村養老機構建設運營應用PPP模式存在的許多問題與人們對PPP的片面認識具有很大關系。要推進PPP模式在農村養老機構建設運營中的運用首先要轉變觀念，深刻認識其重要性。1）從老齡化現狀和農村養老需求方面，要充分認識到引進社會資本參與農村養老機構建設運營，大力發展社會養老，提高農村養老服務供給水平和效率的緊迫性，切實增強應用PPP模式建設農村養老機構工作的責任感和緊迫感。2）從PPP模式內涵方面，要全面理解PPP模式的內涵和重要意義，不簡單地把它作為農村養老機構建設運營的融資工具，更要把它作為一種社會治理工具。通過采用PPP模式，讓社會參與養老服務的供給，借助社會資本方的創新意識和管理技術提高農村養老服務的質效[5]。3）從采用PPP模式建設農村養老機構實際操作層面，要精準識別項目，科學論證項目可行性，合理選擇運作模式，嚴格物有所值評價，加強績效考核評價，防止偽PPP模式。

3.3 培養專業人才破解人才短缺制約瓶頸

在PPP業界，流傳著一句非常有名的話——PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。從中可以看出PPP項目是政府和社會資本方長期的合作，而且涉及擔保、稅收、合同、特許權等多方領域，需要熟悉掌握法律、金融、項目管理等專業知識的復合型人才。人才是PPP項目能否順利實施的保障，是養老服務質量的關鍵，因此必須下大力氣培養專業人才。一方面，要鼓勵各類市場主體開展業務人員培訓，大力培育養老服務PPP模式專業人才。政府也要通過內部機構改革，整合專門力量，具體承擔PPP推廣職責，提高PPP運作專業水平和能力，對PPP項目建設運營進行全方位有效的監管。另一方面，要加快培訓專業的養老服務從業人員，加強養老服務人才隊伍的建設，從而提高農村養老的服務品質。

參考文獻：

[1] 李秀輝，張世英.PPP：一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學，2002（2）：52-55.

[2] 賈康，孫潔.公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009（10）：2-10.

[3] 王海霞.PPP模式應用于我國養老機構建設的研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2014.

[4] 關鑫.PPP模式在養老機構建設中的應用研究[D].大連：東北財經大學，2013.

[5] 陳輝.PPP模式手冊：政府與社會資本合作理論方法與實踐操作[M].北京：知識產權出版社，2015.

（責任編輯：劉昀）