地方政府的網絡輿情治理能力分析

鄭樺 向娜 向清禮 何璇

摘 要 社會的現代轉型要求由政府統治過渡到社會治理，而網絡社會的發展也使地方政府面臨提高網絡輿情治理能力的挑戰。地方政府的網絡輿情治理能力頗受社會關注，學術界和第三方媒體都設置了相應的評價體系，我們以人民網輿情監測室近年來發布的各種輿情信息報告為基礎，分析了地方政府的網絡輿情治理能力狀況，并提出合理評價地方政府網絡輿情治理能力的標準，包括科學的網絡輿情治理理念、良好的網絡社會治理素養、高效的網絡輿情治理機制3個方面，認為地方政府要從思想建設、隊伍建設、線下治理、線上治理4個路徑去提高網絡輿情治理能力。

關鍵詞 網絡輿情治理能力；社會治理；網民問政；網絡社會

中圖分類號 G2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-0360（2018）16-0080-04

1 問題的提出

逐步實現政治的現代化是社會轉型發展的內在要求，而從政府的統治過渡到社會的治理是符合其邏輯要求的必然趨勢。因此，社會的治理能力在一定程度上體現著政治現代化的實現程度。

從政府的統治過渡到社會的治理意味著什么呢？意味著“治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變；……意味著國家權力向社會的回歸。”[1]這是一場異常艱巨但意義重大的政治體制改革，是上層建筑適應社會經濟基礎發展要求的體現，是完成傳統社會現代轉型的關鍵環節。改革開放40年來，“中國的社會治理開始從單位本位走向社會本位，從社會管制走向社會服務，從政府統治走向社會共治”[2]，而從我國行政體制的涉及面來看，國家治理體系和治理能力的現代化重任，絕大部分落在地方政府肩上，可地方政府的治理體系和治理能力總體水平還比較低，并且面臨著許多新挑戰，其中最重要的是來自網絡社會發展對社會治理的挑戰。

網絡社會為保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權提供了方便快捷的條件，不僅如此，人民群眾還通過網絡平臺積極參政議政，形成了“網民問政”的民主化傾向，政治參與能力和水平越來越高，既全方位拷問地方政府的各方面作為，也對地方政府的網絡輿情治理能力構成了挑戰，倒逼地方政府尋求改善網絡輿情治理狀況的新路徑。

由“網民問政”形成的網絡輿情是網民圍繞特定事件或議題在短時間內集中爆發的、“扎堆趨流成勢”的“情緒、意愿、態度、言論、意見”，是一種特殊的擴大化的社情民意。網絡輿情的爆發雖然使地方政府處于輿論圈的風口浪尖，危機應對和處理壓力大，稍有不慎就可能損失公信力，掉入“塔西佗陷阱”的怪圈，但如果地方政府回應及時，信息公開，處理適當，和網民充分良性互動，表現出較強的網絡輿情治理能力，完全可能將負面輿情危機轉換為正面輿論引導。對于地方政府來說，更積極的價值還在于：一方面，網絡輿情是政治民主化的常態化趨勢，是網民積極參與政治生活的表現，是多元化主體共治社會共建社會的體現，是公民社會逐步成熟的表現，地方政府應積極回應“網民問政”，妥善引導和治理網絡輿情；另一方面，網絡輿情有利于地方政府發現社會的隱藏問題，努力化解社會矛盾，適時糾偏糾錯，約束官員行為，回應群眾需要，尋找正確的政策方向，順民意，通民心，掃除社會發展的各種障礙，進一步走向“善治”的理想目標。因此，進一步提高網絡輿情的治理能力對地方政府越來越重要，越來越迫切。

2 地方政府的網絡輿情治理能力分析

鑒于網絡輿情治理能力促進地方政府現代轉型的重要性，從2009年開始，人民網輿情監測室每年都會發布《地方應對網絡輿情能力年度排行榜》，就地方政府每年度的網絡輿情應對處置能力做出評估，在社會上引起巨大反響，客觀上促進了地方政府網絡輿情治理狀況的改善。排行榜根據“傳統媒體關注度、網站推薦、網民關注度、意見領袖關注度、境外媒體關注度、網下行動”6個指標，挑選出每年度的前10個網絡輿情事件，確定網絡輿情所在管轄地域，根據“政府響應、信息透明度、政府公信力”3個常規指標，和“恢復秩序、動態反應、官員問責”（后改為動態反應、官員問責、網絡技巧）3個特殊指標，對網絡輿情熱點事件中地方政府的表現逐一進行評估，最后得出藍黃橙紅4色級別警報。例如，2009年上半年，四川成都的“6·5”公交車燃燒案，政府應對較得體，是藍色級別預警；湖北石首的騷亂，政府應對嚴重適當，存在重大缺陷，是紅色級別預警[3]。

從評價地方政府應對突發網絡輿情危機的行為能力來看，上述指標體系設置合理，邏輯性和說服力較強，3個常規指標側重考察網民反應和治理效果，權重高；3個特殊指標側重細化治理能力，權重低。但其局限性在于：一是不能評價網絡輿情的全程治理工作，如預警、協同機制；二是僅僅考察了被動應對負面輿情的一方面，沒有對地方政府主動提高網絡輿情治理能力的情況進行評估。這些局限性的存在是由于受到觀察點即時性和片面性的制約——以“年度十大負面網絡輿情事件”的橫向維度切入，總體而言是一種靜態的定性分析。根據網絡社會的不斷發展和地方政府對提高網絡輿情治理能力的逐漸自覺，人民網輿情監察室改善了評價指標體系，開始發布《地方政務微博影響力排行榜》，設置的指標體系包括傳播力、服務力、互動力、認同度[4]，注重考查地方政府在提高網絡輿情治理方面的主動有為能力，由靜態的定性分析轉向動態的定量分析；同時發布《全國各領域政務微博前十排行榜》《各省各個地區政務微博影響力排行榜》《中國互聯網輿情報告》《社會治理輿情報告》等全國各地多元化網絡輿情治理信息報告，既評估了全國宏觀狀況，又考查了各地治理能力；既從指標體系比較了各地的網絡輿情治理能力，又評估了地方政府的網絡社會綜合治理能力。

綜合上述信息資料可知，在經過20年的實踐歷練之后，地方政府的網絡輿情治理能力總體水平提高，但在各級別、各地區之間存在著嚴重的不平衡，呈現出“頭重腳輕”的格局，即省部級和中心城市的政府機構能力較強，各項指標處于領跑水平，已經走出應對突發輿情危機的被動局面，開始主動作為，在新媒體平臺建設各種政務微博、官方微信，主動發布發聲，和網民充分互動；在線下建立新聞發言人制度，通過傳統官方媒體和新媒體即時協同的機制，在新舊輿論圈發揮定海神針的主導作用。市級及以下、邊緣地區政府機構能力較差，基本還處于被動狀態，突發輿情危機就成立應急工作小組被動“滅火”，沒有輿情危機就“人走政亡”；即使有人管理也停留于“刪封堵”的被動做法，正如人民網輿情監測室在《2017年上半年互聯網輿情分析報告》所總結的：“當地一些部門輿情素養的缺失，是激起公眾情緒，致使輿情事件升級的導火索。輿情應對水平和治理能力欠缺，易使熱點事件演變成線下群體行動的情緒鋪墊。面對洶涌的輿情，個別部門仍然存在‘封‘堵‘刪‘滯等陳舊輿情處理思維，顯示出目前基層社會治理的短板。”[5]

總體來看，地方政府治理網絡輿情的能力受當地經濟發展水平、社會轉型整體狀況的影響較大，少部分的“點”能力較強，大部分的“面”普遍落后，以“點”帶“面”的效應還沒有發揮出來。存在的主要問題有：

第一，破不了“舊”，走不出被動，路徑依賴現象嚴重。行政人員總把自己定位于管人的“官員”而停留于舊行政思維和舊行政行為，走不出被動的局面。1）對負面輿情依舊停留于“怕躲拖堵”的“本能反應”，刪帖封號時有發生，既缺乏治理自信，又暴露行政傲慢；2）政府官方網站的群眾留言有3種待遇：一是無人回復；二是延遲很久才回復，回復話語不是“交由……核實”就是“盡快答復”，官架子十足；三是直接刪除。久而久之，政府的官方網站就很少有人光顧了，漸漸成了“僵死網站”。3）電子政務成了“信息孤島”，因為不能提供共享的信息，不能提供便捷的業務協同辦理，不能提供互聯互通互操作。

第二，建不了“新”，轉不成主動，制度創新能力較差。許多地方政府也在新媒體開通了官方微博、微信，在形式上似乎表現積極主動，但形式的“新”并不等于內容的“新”，由于不能提供切合網絡社會發展的高質量“新內容”，不能符合網絡社會“去中心化”的特點，形式再怎么新也沒有達到真正“建新”的效果。1）建了官方微博微信，但其“傳播力服務力互動力”薄弱，信息發布質不高，量不足，圍觀的網民少，傳播價值低，對網民的@回應少，雖披著官方“馬甲”，但基本停留于打醬油，互動和服務的價值低；2）一方面，官方網站、電子政務成了“僵尸網站”和信息孤島而無人問津，另一方面，又投建大量官方App或云寶寶，目的雖是“讓群眾少跑腿，讓數據多跑路”，但質量不高、互動不足，效應底下的App泛濫成災，指尖上的便民工程變成手機上的形象工程；3）網絡行政化現象嚴重，為了達到一定的App活躍度，以行政命令要求所屬部門行政人員注冊、登錄，完成每天的簽到、點贊、轉發、評論任務，身兼數職的行政人員每天要完成4～5個App的簽到、點贊、轉發、評論任務；4）在網絡社會吸納網民能力差，既沒有培養出自己的“微博大V”和意見領袖，又不能和在網絡上“呼風喚雨”的“大V”們達成共識，共治共建網絡社會。

這種狀況不能適應政治現代化進程的要求，也不能滿足創新社會治理的趨勢，更不能相融于網絡社會的發展。

3 合理評價地方政府網絡輿情治理能力的

標準

由上述分析可知，由于網絡大數據和云計算技術的發展，地方政府的網絡輿情治理能力可以通過設計指標體系實現客觀測量和合理評價。在這方面，人民網輿情監察室最早開始進行實踐探索并取得卓越成效，而學術界也有不少人進行了理論研究，如陳福集、莊彩云認為政府應對輿情子系統包括3個基本的變量，即快速反應水平（包括信息公開程度和響應速度）、處置引導水平（網絡互動程度、了解訴求程度和政府公信力大小）、法制化水平（網絡法律法規的規范化和法制化），并構造出相應的計算公式。他們設計出“政府應對網絡輿情危機的系統動力學流圖”，據此進行了模型仿真實驗[6]，得出了驗證性結論：在提高政府的信息公開程度、政府與網民的互動程度、網絡法規的規范化程度時，政府的網絡輿情治理能力會相應提高。這些研究和實踐都為我們進一步探索合理評價地方政府網絡輿情治理能力的標準奠定了基礎。

基于向社會治理轉型的視角，結合人民網輿情監測室和陳福集等人設計的指標，我們認為，合理評價地方政府網絡輿情治理能力的標準應該包括以下方面。

3.1 科學的網絡輿情治理理念

能力建立在理念的基礎上，沒有科學的理念，能力就成了無源之水、無本之木。網絡輿情治理理念是形成網絡輿情治理能力的基礎，它界定網絡輿情治理能力的性質：是主動性還是被動性、是現代性還是傳統性、是共生性還是壟斷性、是服務性還是傲慢性。承接上文，我們認為，科學的網絡輿情治理理念可以進一步概括為這樣幾個基本元素：確認社會治理的主體是政府主導的包括社會團體和個體共同組成的多元化主體；確認政府的主要職能是提供服務而不是實施管控；確定根除行政傲慢，收回權力壟斷，改變政府中心主義立場；確信社會的自我治理能力會慢慢成熟。

3.2 良好的網絡社會治理素養

良好的網絡社會治理素養是通過相關部門行政人員的網絡行為體現出來的，它包括行政人員的一般網絡技巧和行政人員的網絡互動能力。首先，行政人員要掌握一般的網絡技巧，例如熟悉電子政務、網上辦公、網絡技術；熟練操作微博、微信、博客、論壇、抖音、今日頭條等新媒體客戶端；熟練操作文字編輯、圖片合成、視屏制作等富媒體信息的發布、轉發、評價技術。換句話說，行政人員都要具備一般的傳媒技術，掌握廣電專業基本技能；其次，行政人員要具備一般的網絡互動能力，例如：巧妙設置議題、恰當控制熱度、靈活引導輿論、適當控制情緒；尤其是掌握網絡互動語言使用技巧，例如：既不失官方立場，又能吸引網民互動；引導網民的情緒走向理性。

3.3 高效的網絡輿情治理機制

線上的快速反應以線下的高效工作為基礎。網絡輿情治理的工作機制是對網絡輿情事件的全程治理，它包括通過監測可以發現輿情、通過分析可以研判輿情發展趨勢、通過協同可以及時解決矛盾和爭端，通過新聞發布可以及時回應、通過輿論引導可以化解輿情危機。這套工作機制在整體上要反應敏捷、對接無縫而運轉靈活，才能實現高效應對輿情危機，這就需要建立常態化的跨部門協同工作

機制。

從網絡輿情治理能力標準的整體及相互關系來看，網絡輿情治理理念是基礎，應設置為一級評價指標；網絡社會治理素養是前提，應設置為二級評價指標；網絡輿情治理機制是直接表現，應設置為三級評價指標。如圖1。

圖1 網絡輿情治理能力標準構成要素圖

學術界和實踐中已有的指標體系集中于在第三極標準，即直接表現環節——網絡輿情治理機制設置評價，人民網的《地方政務微博影響力排行榜》有所改善，傳播力、服務力、互動力、認同度等指標的設置表明開始涉及第一級標準和第二級標準的評估。

4 地方政府提高網絡輿情治理能力的路徑

分析

4.1 思想建設是基礎

地方政府機構的網絡輿情治理理念在整體上體現為相關行政人員的思想和行為，這就要求通過思想建設的路徑進行改善。行政人員長期跟權力打交道，難免染上行政傲慢的惰性，滲透到行為習慣中就成為自然本能。他們總以自己為社會管控的主體，管理管控的傳統路徑依賴嚴重，常常導致政府和社會的關系對立起來，危害極大，是實現社會治理轉型和政治現代化目標的主要攔路虎。要打贏這場硬仗就要敢于在思想上“破舊立新”，主要方法是通過組織學習培訓，實現行政人員“頭腦的自我

革命”。

4.2 隊伍建設是關鍵

網絡輿情治理能力的三級指標歸根到底都體現為行政人員的能力和素質如何，這就要求通過隊伍建設的路徑來改善。網絡社會的新特點和社會轉型的新形勢，要求造就一支“具有高素質、掌握新技術、業務專業化”的行政人員隊伍來擔當使命。這不應當僅僅理解為各級地方政府機構要組織一支專業化的隊伍，成立網絡輿情治理辦公室；也不應當僅僅理解為各級地方政府機構宣傳部門的隊伍建設，而是應該把它理解為社會治理的大格局：人人有新理念，個個有新本領。首先，對舊行政人員要提出嚴格的繼續教育要求，通過學習培訓考核，促進其更新理念，掌握新業務和新技術，適應新形勢下的網絡輿情治理工作；其次，要利用公務員考試的契機，選拔網絡輿情治理方面“具有高素質、掌握新技術、業務專業化”的人才進入行政崗位，實現行政隊伍的新老更替；再次，要重視高層次人才引進，擔當融合新舊媒體、網絡輿情研判、網絡政治傳播、引導輿論走向、建立網絡輿論秩序等重任。實現社會治理的“智能化、專業化”離不開掌握新技術的人才，地方政府機構的宣傳部門要努力引進掌握新媒體傳播技術、大數據云計算技術、物聯網、網絡輿情監測與分析技術，以及社會工作專業領域的高層次人才，以他們為核心建立網絡輿情治理的協同工作機制，以實現網絡輿情治理的高智能化。

4.3 線下治理是重點

大多數的網絡輿情危機是現實社會矛盾糾紛的升級，所以，化解網絡輿情危機必須回到現實生活，以線下解決矛盾糾紛為重點路徑。“線下決定線上”“實情決定輿情”，實際的矛盾糾紛不解決，再高超的“輿情治理技術”也是無效的。很多網絡輿情的爆發是因為當事人在現實生活中解決訴求受阻才訴諸網絡，以期借新媒體傳播和擴散輿論的威力，倒逼地方機構相關部門迫于輿論壓力解決問題。盡管網絡輿情危機有助于發現社會矛盾和解決利益糾紛，但它不是常態化的解決之道，從根本來說，化解社會矛盾，解決利益糾葛不能等到輿情爆發，而要主動作為，抓住源頭進行治理。要在各級治理層面特別是基層社區形成“群眾訴求表達—群眾利益保障—群眾權利實現—群眾需要滿足”的高效響應、聯動服務機制，及時解決群眾訴求，提高治理績效。

4.4 線上治理要全面

地方政府要全面提高對網絡社會的治理能力，以形成良好的網絡輿論秩序。一是提高政務新媒體的傳播力和互動力，使政務新媒體成為地方政府機構信息發布的主渠道，成為輿情響應和信息互動的主要陣地，在網絡輿論圈獲得較高認同度。二是投入資金和技術，建設好、維護好官方網站、官方App，既要及時回復、更新各方面信息，又要提供社會需要共享的各方面數據，建成共建共享的政務信息資源庫，從而全面開展網上交互式辦公，努力實現“讓百姓少跑路讓數據多辦事”。三是建立由第三方力量組成的網絡新聞發言人和評論員制度，有效吸納微博大V和意見領袖的影響力，以完善網絡輿情治理工程的話語外圍力量，與政務新媒體、政府官方網站、官方App形成呼應，使網絡社會輿論秩序井然，有序運行。四是加強對網絡行為的立規立法，提高網絡輿情治理的法治化水平。在這方面，1）仍然存在行政人員“以言代法以權壓法”的情況，造成網民的被剝奪感增強；2）統一而清晰明確的網絡法律體系供給不足，不同層面的網絡立法步伐遲緩。這種局面不適應網絡社會快速發展的局面。

參考文獻

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[2]俞可平.中國的治理改革（1978—2018）[J].武漢大學學報，2018（3）：48-59.

[3]劉志華，單學剛，潘宇峰.人民網《地方應對網絡輿情能力排行榜》的出臺及其啟示[J].今傳媒，2009（10）：26-28.

[4]2018年一季度政務指數微博微博影響力報告[EB/OL].[2018-05-09].http：//yuqing.people.com.cn/NMediaFile/2018/0509/MAIN201805091320000351831444601.pdf.

[5]2017年上半年互聯網輿情分析報告[EB/OL].[2017-07-10].http：//yuqing.people.com.cn/n1/2017/0710/c209043-29395003.html.

[6]陳福集，莊彩云.網絡輿情危機事件中政府應對能力提升研究——基于系統動力學視角[J].信息安全與通訊保密，2015（6）：92-98.