研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政屬性與法理特征

徐慧敏

摘 要： 研究生學(xué)位授權(quán)制度是學(xué)位制度的重要組成部分，主要包括授予學(xué)位和保障學(xué)位授予質(zhì)量等方面的法令、法規(guī)、制度。然而，高等教育的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的國(guó)家授權(quán)模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。當(dāng)前，立足本國(guó)國(guó)情和文化傳統(tǒng)，合理借鑒國(guó)際學(xué)位授權(quán)模式，實(shí)現(xiàn)研究生學(xué)位授權(quán)制度創(chuàng)新，已經(jīng)刻不容緩。探究研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政屬性和法理特征，可以為研究生學(xué)位授權(quán)制度改革提供重要的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞： 學(xué)位授權(quán) 學(xué)位制度 行政法規(guī) 法理特征

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家學(xué)位制度，《中華人民共和國(guó)教育法》第二十二條和《中華人民共和國(guó)高等教育法》第二十二條都明文規(guī)定“國(guó)家實(shí)行學(xué)位制度”。研究生學(xué)位授權(quán)制度是國(guó)家學(xué)位制度的重要組成部分，且學(xué)位授權(quán)制度屬于國(guó)家授權(quán)模式，充分體現(xiàn)出我國(guó)學(xué)位與研究生教育的特色，是我國(guó)學(xué)位與研究生教育健康、快速發(fā)展的制度保障。但是隨著研究生教育規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，研究生培養(yǎng)單位自主權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，省級(jí)政府研究生教育統(tǒng)籌能力不斷強(qiáng)化，國(guó)家授權(quán)模式的學(xué)位授權(quán)制度已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展和高校自身發(fā)展的需要，研究生學(xué)位授權(quán)制度改革勢(shì)在必行。

一、學(xué)位授權(quán)制度及其主要國(guó)際模式

學(xué)位是一種稱(chēng)號(hào)、標(biāo)志、尺度，是對(duì)個(gè)體受教育程度或?qū)W術(shù)水平的表征和評(píng)價(jià)，也是衡量一個(gè)國(guó)家高等教育發(fā)展的標(biāo)志。有學(xué)者從哲學(xué)角度出發(fā)，將學(xué)位的本質(zhì)屬性規(guī)定為：個(gè)體、教育、學(xué)術(shù)、管理、社會(huì)幾個(gè)因素之間的矛盾運(yùn)動(dòng)是學(xué)位得以存在的根據(jù)[1]。制度一般指要求社會(huì)成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則的總稱(chēng)，包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則兩種形式。研究生學(xué)位制度是以研究生教育為基礎(chǔ)，以學(xué)術(shù)水平、知識(shí)能力等作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)研究生教育所培養(yǎng)的高層次專(zhuān)門(mén)人才的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定、劃分，并授予相應(yīng)稱(chēng)號(hào)的制度。

世界各國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索，相繼建立了適合本國(guó)國(guó)情的、體現(xiàn)文化傳統(tǒng)特征的、各具特色的研究生學(xué)位授權(quán)制度。美國(guó)是典型的地方政府授權(quán)模式，中央政府下放研究生學(xué)位授權(quán)到地方政府，由州政府審批并頒發(fā)許可證或按有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行授權(quán)，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)與資格的高等學(xué)校就擁有獨(dú)立授予研究生學(xué)位的權(quán)力，此模式加大了地方政府對(duì)本地區(qū)高校的學(xué)位授權(quán)的統(tǒng)籌力度，學(xué)位授權(quán)因地制宜，更靈活高效且更有針對(duì)性。英國(guó)屬于大學(xué)自主授權(quán)模式，國(guó)家統(tǒng)一批準(zhǔn)下，大學(xué)獨(dú)立行使研究生學(xué)位授予權(quán)，學(xué)位授予單位在一定范圍內(nèi)可以自行規(guī)定學(xué)位授予的學(xué)科、專(zhuān)業(yè)，高校享有充分的自主。我國(guó)研究生學(xué)位授權(quán)制度屬于國(guó)家授權(quán)模式，優(yōu)勢(shì)在于國(guó)家統(tǒng)一管理統(tǒng)籌，更加有秩序性和規(guī)范性，能夠?yàn)檠芯可鷮W(xué)位授予提供強(qiáng)有力的制度保障，缺點(diǎn)也比較明顯，過(guò)于集權(quán)，不利于高校自主發(fā)展，并且不能迅速地反映社會(huì)發(fā)展的需求。我國(guó)自1981年頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》以來(lái)，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)先后組織開(kāi)展了十多批博士、碩士學(xué)位授權(quán)工作，國(guó)家逐步放權(quán)，省級(jí)政府學(xué)位授權(quán)擴(kuò)大，高校享有自主的學(xué)位授權(quán)，三十多年的學(xué)位授權(quán)制度改革，在本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上不斷取得突破性進(jìn)展，正一步一步和國(guó)際接軌。

二、研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政屬性

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》第十八條明確提出大力推進(jìn)研究生培養(yǎng)機(jī)制改革，建立以科學(xué)與工程技術(shù)研究為主導(dǎo)的導(dǎo)師責(zé)任制和導(dǎo)師項(xiàng)目資助制，推行產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合培養(yǎng)研究生的“雙導(dǎo)師制”，實(shí)施研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃，加強(qiáng)管理，不斷提高研究生特別是博士生培養(yǎng)質(zhì)量。綱要反映了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)未來(lái)十年研究生學(xué)位授權(quán)制度改革和研究生教育改革發(fā)展的總體部署，探討了研究生學(xué)位授權(quán)制度的屬性，從基礎(chǔ)理論研究著手顯得尤為緊迫。

（一）關(guān)于學(xué)位授權(quán)制度行政屬性的兩類(lèi)質(zhì)疑

關(guān)于學(xué)位授權(quán)制度的制度屬性，目前研究的主流觀點(diǎn)是：摒棄現(xiàn)行制度的行政屬性，變“國(guó)家學(xué)位”為“學(xué)校學(xué)位”；學(xué)位授權(quán)應(yīng)是學(xué)術(shù)權(quán)力，制度的應(yīng)然屬性為市場(chǎng)屬性。同時(shí)對(duì)研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政屬性的合法性，諸多高校和學(xué)者提出了質(zhì)疑。一類(lèi)質(zhì)疑是，《高等教育法》第三十三條規(guī)定“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)”，那么高校的自主權(quán)由國(guó)家從法律層面賦予了，為何國(guó)家相關(guān)的教育行政管理部門(mén)干預(yù)學(xué)位授權(quán)？另一類(lèi)質(zhì)疑是，我國(guó)現(xiàn)行的研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政屬性合法性何在？行政屬性是否與大學(xué)自治理念背道而馳？并且行政屬性可能具有“公共政策失效或失誤”、“權(quán)力尋租及腐敗”、“行政權(quán)力扭曲學(xué)術(shù)”等一些弊端。針對(duì)此類(lèi)質(zhì)疑，必須從辨明高校的法律地位和研究生學(xué)位授權(quán)制度行政屬性的合法性兩個(gè)層面探討。

（二）辨明高校的法律地位

現(xiàn)行的研究生學(xué)位授權(quán)制度有沒(méi)有給予高校充分的自主權(quán)，有沒(méi)有使高校承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)？我們不能僅僅站在研究生學(xué)位授權(quán)制度層面，必須站在國(guó)家現(xiàn)代大學(xué)制度層面審視，首要的是對(duì)“高校法律地位”的認(rèn)識(shí)。關(guān)于我國(guó)高校法律地位，有學(xué)者認(rèn)為，高校可以被界定為由國(guó)家設(shè)立的，以培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才、開(kāi)展學(xué)術(shù)研究為目的，為不特定多數(shù)人服務(wù)的公立公益性機(jī)構(gòu)，是以公權(quán)力主體的身份行使權(quán)力、履行義務(wù)的法人組織；另有學(xué)者從《教育法》第三十一條第二款“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有”與《民法通則》第三十七條法人條件“能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”相矛盾，提出高校只是一種其民事權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力都受到限制的不完全的“準(zhǔn)法人”，本質(zhì)上是不具備法人的基本條件，不能成為真正意義上的法人；還有學(xué)者認(rèn)為高校應(yīng)當(dāng)具有行政主體、行政相對(duì)人和民事主體三重身份。綜合上述觀點(diǎn)，結(jié)合《民法通則》將法人分為“企業(yè)法人”與“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人”兩大類(lèi)，具體分析其第五十條“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格”和《教育法》第三十一條“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)興辦的校辦產(chǎn)業(yè)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”的相關(guān)內(nèi)容，解釋為學(xué)校校辦產(chǎn)業(yè)可以產(chǎn)生獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)，因而高校是經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立、具備法人條件的民法意義上的法人，而且是《民法通則》所規(guī)范的“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人”。

（三）研究生學(xué)位授權(quán)制度行政屬性的合法性

當(dāng)然高校法人的法律地位不是高校法律地位的全部，高校實(shí)然的法律地位是現(xiàn)實(shí)的、具體的。高校的法律地位包括高校在所有教育活動(dòng)中及在與教育活動(dòng)密切相關(guān)的所有社會(huì)活動(dòng)中具有的和必須承擔(dān)的法定權(quán)利與義務(wù)的集合，是公法、私法共同規(guī)定的法律地位，且以公法規(guī)范為主。高校法人地位推動(dòng)研究生學(xué)位授權(quán)制度的建立，這一前提下，現(xiàn)行的研究生學(xué)位授權(quán)制度，必然是一項(xiàng)公法規(guī)范的行政法律制度，它給予了高校學(xué)位授予權(quán)，同時(shí)要求高校承擔(dān)為國(guó)家和社會(huì)提供符合需求且高質(zhì)量人才，保證學(xué)位授予質(zhì)量的義務(wù)，并接受?chē)?guó)家、政府的審查和監(jiān)督。此外，由于教育是一種特殊的生產(chǎn)活動(dòng)，其產(chǎn)品不同于一般的商品，研究生教育產(chǎn)品的質(zhì)量和價(jià)值由于市場(chǎng)機(jī)制鑒別時(shí)間長(zhǎng)，國(guó)家介入審查生產(chǎn)單位資質(zhì)、過(guò)程，效率反而更高，學(xué)位就是一種教育產(chǎn)品質(zhì)量和價(jià)值的標(biāo)志，學(xué)位授權(quán)則是國(guó)家審查手段之一，世界各國(guó)學(xué)位授權(quán)模式盡管不同，但是國(guó)家監(jiān)管是通行的做法，同時(shí)由于高校使用大量的公共資源，監(jiān)督學(xué)位授予質(zhì)量和公共資源使用效率是政治的要求，因此應(yīng)該堅(jiān)持研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政屬性。更多的學(xué)者開(kāi)始意識(shí)到研究生學(xué)位授權(quán)制度應(yīng)該是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的融合。事實(shí)上沒(méi)有全然脫離行政權(quán)力的、走向完全學(xué)術(shù)化的學(xué)位授權(quán)。

三、研究生學(xué)位授權(quán)制度的法理特征

美國(guó)學(xué)者伯頓·克拉克曾說(shuō)：“各國(guó)的研究生教育制度，由于它們各自的歷史，不同的社會(huì)背景以及所積累的獨(dú)特的模式，具有不同的適應(yīng)能力和傾向。”[2]縱觀我國(guó)三十多年的研究生學(xué)位授權(quán)制度的演變過(guò)程，歸根到底，是由我國(guó)的國(guó)情決定的，并在發(fā)展和變革的歷程中逐步顯現(xiàn)鮮明的法理特征。

（一）研究生學(xué)位授權(quán)制度的內(nèi)部行政程序法

我國(guó)現(xiàn)行的研究生學(xué)位授權(quán)制度是國(guó)家的行政法律制度。按照法理，應(yīng)該是學(xué)位授權(quán)行政實(shí)體法的行政程序法，調(diào)整的是國(guó)家和學(xué)位授予申請(qǐng)單位及其學(xué)科專(zhuān)業(yè)的關(guān)系。不僅如此，學(xué)位授權(quán)制度還應(yīng)該是一項(xiàng)外部行政程序法規(guī)，特指作為行政主體的國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)在對(duì)外實(shí)施學(xué)位授權(quán)行政行為時(shí)所適用的行政程序法規(guī)，是一項(xiàng)公法規(guī)范[3]。但是從我國(guó)研究生學(xué)位授權(quán)制度發(fā)展看，其法律文本的規(guī)范和落實(shí)具體的政策實(shí)踐，還是主要依據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)性的行政管理模式。設(shè)計(jì)和實(shí)踐我國(guó)的研究生學(xué)位授權(quán)制度，基本沿襲傳統(tǒng)的行政管理思維，幾乎沒(méi)有現(xiàn)代行政程序法規(guī)的法律意識(shí)，這與我國(guó)法制建設(shè)傳統(tǒng)中程序法治建設(shè)薄弱、歷史制度的遺留影響和公立高校的行政級(jí)別制度息息相關(guān)。

我國(guó)學(xué)位授權(quán)制度制訂的法律依據(jù)有《教育法》、《高等教育法》、《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》，但實(shí)際上只有《國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)關(guān)于審定學(xué)位授予單位的原則和辦法》一個(gè)部門(mén)性法規(guī)真正起作用，主要是對(duì)行政相對(duì)方（學(xué)位授權(quán)申請(qǐng)單位）的法律規(guī)范，對(duì)行政程序法的主要功能——行政主體的行為規(guī)范基本未體現(xiàn)，基本沒(méi)有防止公權(quán)力濫用、保障行政相對(duì)人合法權(quán)利的法律條款規(guī)范。《原則和辦法》中關(guān)于學(xué)位授權(quán)單位審定工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的分級(jí)歸口及報(bào)批手續(xù)的規(guī)范，僅僅是一種內(nèi)部行政程序的法律規(guī)范。

（二）研究生學(xué)位授權(quán)制度的權(quán)力下放

30多年以來(lái)，我國(guó)研究生學(xué)位授權(quán)制度改革的基本特征“管理重心下移、權(quán)力下放”，從法律的角度看，這樣的權(quán)力下放意味著學(xué)位授權(quán)申請(qǐng)單位同時(shí)也是審核人和批準(zhǔn)人。從學(xué)位授權(quán)決定主要是“授益行政決定”[4]的角度觀察，某些“學(xué)位授權(quán)單位自行審核單位內(nèi)的申請(qǐng)”，這些單位很可能出現(xiàn)“自利且有損公共利益”[5]的動(dòng)機(jī)。回顧近年來(lái)出現(xiàn)的高校申報(bào)材料弄虛作假的案例，如果制度發(fā)展仍然沒(méi)有按照“授益行政決定”的特點(diǎn)進(jìn)行建設(shè)，那么這樣的問(wèn)題可能還會(huì)再次出現(xiàn)。

研究生學(xué)位授權(quán)制度的建設(shè)和發(fā)展首先要考慮高等院校運(yùn)作、發(fā)展的特點(diǎn)，依法給予高校充分的自主權(quán)，通過(guò)科學(xué)、合理、公正的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)高校進(jìn)行引導(dǎo)，增強(qiáng)其適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展能力；其次，高校的自主權(quán)建立在其承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的基礎(chǔ)之上，而對(duì)高校承擔(dān)義務(wù)的能力和執(zhí)行義務(wù)情況的審定是學(xué)位授權(quán)制度的基本職能，要鼓勵(lì)國(guó)家教育行政相關(guān)部門(mén)積極作為，有效監(jiān)控和約束研究生學(xué)位授權(quán)可能出現(xiàn)的損人利己行為，有效保障公共利益。因此，研究生學(xué)位授權(quán)制度的權(quán)力下放與改革，既要保證學(xué)位授權(quán)公開(kāi)、公平、公正地運(yùn)行，又要大力促進(jìn)行政主體高校履行必需的審核、監(jiān)控職責(zé)。

（三）研究生學(xué)位授權(quán)制度的行政級(jí)別

高校法人的法律地位只是高校民法意義上的法人，具有獨(dú)立的民事主體資格。但是，高校法人的法律地位只是高校民法意義上的法律地位，不是高校法律地位的全部。我國(guó)高校仍然以公立高校為主體，而進(jìn)行研究生教育的大學(xué)或者具備相當(dāng)條件準(zhǔn)備申請(qǐng)研究生學(xué)位授權(quán)的大學(xué)都是公立大學(xué)，這些大學(xué)都是具有一定行政級(jí)別的大學(xué)，都在一定程度上受相應(yīng)的層級(jí)教育行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，不具備獨(dú)立行政法人資格，在公法上，高校和政府的關(guān)系仍然主要是內(nèi)部行政關(guān)系。如果要克服現(xiàn)行制度的弊端，就必須變學(xué)位授權(quán)制度的“內(nèi)部行政程序”為“外部行政程序”，但是這樣的改革受到了高校與政府的內(nèi)部行政關(guān)系、公立高校行政級(jí)別等制度的制約。高校行政級(jí)別制度對(duì)研究生學(xué)位授權(quán)制度改革的制約不僅已經(jīng)被許多學(xué)者所認(rèn)識(shí)，而且取消“公立高校的行政級(jí)別”已經(jīng)成為我國(guó)政府高等教育最新發(fā)展規(guī)劃的一個(gè)內(nèi)容，《綱要（2010—2020）》第十三章建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度中明確提出推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離，這為我國(guó)當(dāng)前的研究生學(xué)位授權(quán)制度改革提供重要的法理依據(jù)。

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