行政性壟斷規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的不足及完善建議

劉青

摘要：目前我國(guó)對(duì)行政性壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要建立在“濫用行政權(quán)力”和“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”這二個(gè)維度上，已有的合法性標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)對(duì)照法律文本可以快速識(shí)別是否“濫用”，但缺乏可操作的合理性標(biāo)準(zhǔn)以有效合理地判斷是否“了”？缺乏可操作的合理性標(biāo)準(zhǔn)以有效合理地判斷是否產(chǎn)生了“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”的后果產(chǎn)生了“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”的后果。通過(guò)總結(jié)現(xiàn)有規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，以期完善我國(guó)對(duì)行政性壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：行政性壟斷 合法性標(biāo)準(zhǔn) 合理性標(biāo)準(zhǔn)

一、引言

合理判斷政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為是否觸及行政性壟斷是有效規(guī)制行政性壟斷的前提.也是理清政府和市場(chǎng)關(guān)系的關(guān)鍵。依據(jù)《反壟斷法》第八條，“濫用行政權(quán)力”和“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”是行政性壟斷的構(gòu)成要件，這也決定了判斷行政性壟斷行為的二大標(biāo)準(zhǔn)——合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前對(duì)行政性壟斷的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在《反壟斷法》總則和分則部分，其他規(guī)范性文件如《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)文）和《公平競(jìng)爭(zhēng)審查實(shí)施細(xì)則》以《反壟斷法》為依據(jù)設(shè)定了判斷是否構(gòu)成抽象行政性壟斷行為的審查標(biāo)準(zhǔn)。但筆者發(fā)現(xiàn)上述標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)是以是否有法律法規(guī)依據(jù)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn).通過(guò)定性分析能夠快速識(shí)別是否構(gòu)成“濫用行政權(quán)力”.但在判斷是否“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”上遭遇挑戰(zhàn).因?yàn)樵谶@一問(wèn)題上需要借助合理性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)造成的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制損害進(jìn)行分析。而上述規(guī)范性文件對(duì)行政性壟斷規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定更多的是一種合法性考量.合理性標(biāo)準(zhǔn)在操作層面依舊存在空白。針對(duì)這一問(wèn)題.筆者通過(guò)進(jìn)行具體分析《反壟斷法》和其他規(guī)范性文件對(duì)行政性壟斷的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，指出其中的不足，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)。提出具有可操作性的合理性標(biāo)準(zhǔn)。完善我國(guó)對(duì)行政性壟斷行為的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，以期加強(qiáng)對(duì)行政性壟斷的規(guī)制力度。

二、行政性壟斷規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的不足

（一）《反壟斷法》設(shè)定的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)呈模糊性

《反壟斷法》在總則中對(duì)行政性壟斷作出原則性規(guī)定——禁止濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)，在分則中采用概括和列舉并用的方式列舉幾類(lèi)行政性壟斷行為的表現(xiàn)形式。總括與列舉的立法方式有助于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法人員和社會(huì)公眾了解何為行政性壟斷，但在具體識(shí)別中收效甚微。首先。《反壟斷法》總則中設(shè)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊，主要建立在“濫用行政權(quán)力”和“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”這二個(gè)維度上.缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)去判斷何為濫用，是否產(chǎn)生了“排除限制競(jìng)爭(zhēng)”的效果。首先，政府部門(mén)對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)屬于行政行為，行政權(quán)力的“濫用”主要包括“不合法”“不合理”二種。不合法包括沒(méi)有法律授權(quán)、超越法律授權(quán)、違反法定標(biāo)準(zhǔn)等：“不合理”主要是指排除限制競(jìng)爭(zhēng)。只要是阻礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成.不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就是具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的行為，《反壟斷法》并沒(méi)有明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以作進(jìn)一步判斷。這在厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系上很難發(fā)揮作用，也減弱了競(jìng)爭(zhēng)法律對(duì)政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制效果。其次，分則列舉式的立法方式難以確定對(duì)行政性壟斷的規(guī)制范圍。除此之外，《反壟斷法》設(shè)置了政府排除限制行為得以豁免的例外規(guī)定，即涉及社會(huì)公共利益條款的規(guī)定，不能否認(rèn)行政機(jī)關(guān)是存在逐利可能性的，上述例外規(guī)定也許是行政機(jī)關(guān)權(quán)力尋租下的產(chǎn)物——以“社會(huì)公共利益”為名，行行政性壟斷行為之實(shí)。分則在認(rèn)定政府干預(yù)市場(chǎng)的行為是否符合行政性壟斷的例外規(guī)定上更是遭遇了挑戰(zhàn).只能“一刀切”地進(jìn)行豁免.不利于理清政府和市場(chǎng)關(guān)系。

（二）其他規(guī)范性文件對(duì)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏合理性考量

其他規(guī)范性文件對(duì)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定依舊在行政法學(xué)框架內(nèi)細(xì)化合法性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)造成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制損害的考量因素。可能會(huì)造成這樣的局面：政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為只要有法可依，就具有正當(dāng)性。政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成的實(shí)質(zhì)性影響體現(xiàn)在資源配置效率降低，這應(yīng)作為合理性標(biāo)準(zhǔn)納入考量。2017年出臺(tái)的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》全面細(xì)化對(duì)抽象行政性壟斷行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，但筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)是以是否有法律法規(guī)依據(jù)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定為細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，是否有法律依據(jù)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定明顯就是合法性標(biāo)準(zhǔn)。《實(shí)施細(xì)則》設(shè)定了“合理性”審查標(biāo)準(zhǔn)，其對(duì)“合理性”的解讀是是否“明顯不必要或者超出實(shí)際需要”，而衡量“明顯不必要”和“超出實(shí)際需要”的標(biāo)準(zhǔn)依舊是是否有法律法規(guī)或者國(guó)務(wù)院規(guī)定，難以衡量競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是否受到損害。

可見(jiàn).已有法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件對(duì)政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為的合法性標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有系統(tǒng)的規(guī)定，但依舊難以對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害進(jìn)行合理性考量。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中。基于國(guó)家的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)”而實(shí)施的行為，也可能產(chǎn)生“損害競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”效果，從而構(gòu)成“行政性壟斷”行為。但是，上述行為往往因?yàn)槠渚哂小昂戏ㄐ浴倍坏肚械氐玫椒磯艛喾ǖ幕砻狻?/p>

三、對(duì)完善合理性標(biāo)準(zhǔn)的建議

（一）第一階段——嚴(yán)格依照《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行合法性標(biāo)準(zhǔn)的判斷

在實(shí)際操作中，可以依據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為分成二個(gè)階段進(jìn)行判斷。第一階段是進(jìn)行合法性審查。凡是屬于違反法律法規(guī)明文規(guī)定的行政性壟斷行為.因?yàn)檫`法性質(zhì)顯著，依據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)即可判斷其違法。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度中的《實(shí)施細(xì)則》為合法性審查提供了全面可操作的工具。《實(shí)施細(xì)則》在國(guó)發(fā)[2016]34號(hào)文設(shè)定的四個(gè)方面18條審查標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化成50余條二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，雖然依舊是總括和列舉式的規(guī)定方式.但涵蓋了當(dāng)前政府部門(mén)排除限制競(jìng)爭(zhēng)的主要行為類(lèi)型，即使政策制定機(jī)關(guān)在競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法上專(zhuān)業(yè)性不足，通過(guò)準(zhǔn)確理解相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，逐一對(duì)照《實(shí)施細(xì)則》設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。能夠快速準(zhǔn)確識(shí)別出政府部門(mén)妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為是否構(gòu)成行政壟斷。

如果政府部門(mén)妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為具有法律授權(quán)，或者沒(méi)有超越法律規(guī)定，具有形式上的合法性或者符合《反壟斷法》的例外規(guī)定，但實(shí)際上產(chǎn)生了限制競(jìng)爭(zhēng)的損害，這種情況是認(rèn)定的難點(diǎn)。也就要進(jìn)入第二階段——對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害進(jìn)行合理性考量。

（二）第二階段——設(shè)定具有可操作性的合理性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量

合理性考量需要充分考慮限制競(jìng)爭(zhēng)行為的后果，即是否損害了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，還需要對(duì)行為本身實(shí)現(xiàn)的“社會(huì)公共利益”進(jìn)行考察，在權(quán)衡“損害競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”與“社會(huì)公共利益”的基礎(chǔ)上得出行為是否應(yīng)該被禁止的結(jié)論。在我國(guó)學(xué)界，張占江（2015）提出結(jié)合結(jié)構(gòu)、行為、績(jī)效要素進(jìn)行系統(tǒng)分析，判斷政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)的合理性，以此來(lái)減少不利于競(jìng)爭(zhēng)的制度安排。在域外，歐盟國(guó)家援助制度判斷政策合理性的標(biāo)準(zhǔn)需要考察其目的與手段是否合理，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)理性目標(biāo)，其采取的政策措施應(yīng)當(dāng)是合比例的且在最小程度上損害競(jìng)爭(zhēng)。澳大利亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策下的“公共利益測(cè)量法”，假定限制競(jìng)爭(zhēng)的公共政策一般都是不合理的而應(yīng)當(dāng)予以消除。除非能證明該限制對(duì)于維護(hù)公共利益是必要的，即該項(xiàng)限制給社會(huì)整體帶來(lái)的收益超過(guò)了成本。且該立法的目標(biāo)只能通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)。總結(jié)上述理論知識(shí)和域外經(jīng)驗(yàn)，筆者建議針對(duì)具體的政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為，如某項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼措施，對(duì)代表政府權(quán)力的政策措施與市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)行為和市場(chǎng)績(jī)效之間的關(guān)系進(jìn)行定量分析。因?yàn)槭袌?chǎng)績(jī)效是可量化的，是代表資源配置效率的，因此以可量化的市場(chǎng)績(jī)效作為競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是否受損的合理性因素.同時(shí)借鑒澳大利亞的上述經(jīng)驗(yàn)判斷政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為是否能夠達(dá)到理性目標(biāo)中的社會(huì)公共利益從而得到《反壟斷法》的豁免，

四、總結(jié)

判斷政府干預(yù)市場(chǎng)行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅判斷是否“有法可依”，應(yīng)衡量市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是否收到損害。以可量化的市場(chǎng)績(jī)效、能否達(dá)到理性的社會(huì)公共利益目標(biāo)等作為合理性考量因素。采用量化分析和定性分析相結(jié)合的方式對(duì)政府妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行權(quán)衡分析，完善行政性壟斷規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，以期有效全面規(guī)制行政性壟斷。